Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  


Загрузка...

Автономное учреждение как новая модель хозяйствования учреждения культуры (на примере муниципального учреждения N… городской дворец культуры) - файл 1.doc


Автономное учреждение как новая модель хозяйствования учреждения культуры (на примере муниципального учреждения N… городской дворец культуры)
скачать (284.5 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc285kb.25.11.2011 23:09скачать

содержание
Загрузка...

1.doc

  1   2   3
Реклама MarketGid:
Загрузка...
«Автономное учреждение

как новая модель хозяйствования учреждения культуры

(на примере муниципального учреждения

«N… городской дворец культуры»)
Содержание




Введение

3

Глава 1.

Сущность и основы введения нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения в сфере социальных услуг




1.1.

Предпосылки и причины разделения государственных и муниципальных учреждений на три типа: казенные автономные, бюджетные ……………………………………..

6

1.2.

Основные преимущества автономных учреждений……….

10

1.3.

Правовые основы деятельности автономных учреждений культуры………………………………………………………

19

Глава 2.

Порядок и особенности перевода муниципального учреждения «N… городской дворец культуры» в муниципальное автономное учреждение




2.1.

Технологии перевода муниципального учреждения «N… городской дворец культуры» в муниципальное автономное учреждение …………

37

2.2.

Анализ рисков, связанных с переводом муниципального учреждения «N… городской дворец культуры» в муниципальное автономное учреждение.

40




Заключение …………………………………………………….







Использованная литература ………………………………….







Приложения …………………………………………………...




Введение
С осени 2007 года в России начали появляться государственные и муниципальные учреждения нового типа – так называемые автономные учреждения. В профессиональном сообществе, связанном с государственным или муниципальным управлением, по поводу автономных учреждений существуют разные мнения, основанные и на объективных данных, и на предположениях, традиционно сопровождающих любое инновационное общественно значимое действие. Последние, по нашему мнению, своим появлением обязаны как недостаточной информированности своих носителей, так и бурным дискуссиям, которые сопровождали разработку и принятие федерального закона «Об автономных учреждениях» в 2005-2006 годах.

Осмысленность преобразования бюджетных учреждений в автономные встречается в практике далеко не всегда. В подавляющей степени эта проблема характерна для учредителей автономных учреждений – исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Бывают ситуации, когда чиновники, участвующие в преобразованиях на уровне принятия решений, не могут аргументировать смысл изменения типа подведомственного им учреждения с бюджетного на автономный. Это делает проблему, поднятую в нашем исследовании, актуальной.

Необходимость изучения и широкого обсуждения специфики автономных учреждений обоснована также существованием множества причин молчаливого сопротивления инновациям сотрудников этих учреждений. Открытых противников чаще всего нет. Многие считают инновации желательными вообще, но в данном конкретном случае скорее неуместными, так как любое нововведение может принести с собой сокращение штатов, изменение социального статуса, интенсификацию труда и пр. В связи с этим распространение объективной информации об автономных учреждениях играет роль в снижении психологической напряженности в трудовых коллективах.

На сегодняшний день особенности экономического обеспечения и бухгалтерского учета автономных учреждений рассмотрены в публикациях Володиной Т.Е., Абанкиной Т.В., Игнатьевой, Е.Л. и др. Концепцию правового регулирования статуса автономного учреждения изучали Гусева Т.А., Григорьева Н.С., Игнатьева Е.Л., Кожевников О.А., Лескова. Ю.Г. и др. Развитие автономизации учреждений культуры привлекло внимание Субботина Т.П., Мельвиль Е.Х., Малащук Н.В., Кочевой Е.Ю. и др.

Учитывая недостаточность изученности проблемы перевода в новую форму хозяйствования учреждений культуры муниципального подчинения, в качестве цели нашего исследования мы выбрали – анализ возможных рисков и выгод от преобразования муниципального учреждения в автономное муниципальное учреждение.

Для достижения цели мы должны решить следующие задачи:

1. Изучить социально-исторические условия развития необходимости автономизации бюджетных учреждений.

2. Проанализировать нормативно-правовую базу, обеспечивающую деятельность автономных учреждений.

3. Охарактеризовать специфические черты функционирования автономного учреждения и управления им.

4. Разработать технологии преобразования муниципального учреждения «N… городской дворец культуры» в муниципальное автономное учреждение.

Объектом исследования является процесс перевода муниципального учреждения в муниципальное автономное учреждение.

Предмет исследования – специфические особенности перехода муниципального учреждения культуры в муниципальное автономное учреждение культуры в условиях малого города.

Мы выдвигаем следующую гипотезу: если бюджетное учреждение имеет социально-экономические условия и управленческий аппарат, способный зарабатывать деньги, то имеет смысл перевести это учреждение в статус автономного, тем самым создав возможность для увеличения доходов и развития этого учреждения.

Для доказательства выдвинутой гипотезы мы использовали следующие методы исследования: теоретические (анализ, синтез, обобщение, сравнение, аналогия), эмпирические (беседа, включенное наблюдение и сбор фактов, констатирующий эксперимент, моделирование).

Исследование проводилось в три этапа:

1. Аналитический, включающий изучение нормативно-правовой базы автономного учреждения, специфику его функционирования, сравнение с бюджетным учреждением.

2. Этап моделирования – разработка теоретической модели автономного учреждения культуры в условиях малого города.

3. Технологический – обоснование перевода «N… городской дворец культуры» в автономное учреждение и разработка необходимой для этого документации.

^ Структура работы: введение, две главы, заключение, список использованной литературы, включающий 58 первоисточников, и приложения.
Глава 1. Сущность и основы введения нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения в сфере социальных услуг


    1. Предпосылки и причины разделения государственных и муниципальных учреждений на три типа: казенные автономные, бюджетные


В течение длительного времени бюджетные учреждения, находясь в едином статусе, имели равные права и возможности. Такая ситуация не позволяла в полной мере проявить свою индивидуальность, использовать специфику социального окружения, сковывала инициативу. В связи с этим, длительное время ставился вопрос об изменении формы учреждений, разработке таких механизмов, которые позволили бы им быть более самостоятельными, включиться в рыночную деятельность, активнее использовать свои конкурентные преимущества.

Значительное количество бюджетных учреждений ведет усиленную предпринимательскую деятельность. При этом доля бюджетного финансирования, выделяемая таким учреждениям, гораздо меньше, чем размер получаемых ими доходов. Поэтому предполагалось, что бюджетные учреждения, которые «твердо стоят на ногах», за счет расходов от предпринимательской деятельности, должны быть «отлучены» от государственного финансирования и преобразованы в иную государственно-правовую форму. Таким образом, планировалось значительно сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания такими учреждениями социально-значимых услуг населению.

Первоначально рассматривалась идея новой организационно-правовой формы – государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация. Затем от данной идеи отказались, и началась разработка закона об автономных учреждениях. Первоначально проекты законов о государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях были инициированы в Центре стратегических разработок в ведомстве Г. Грефа, а их авторы исходили из двух противоречивых предпосылок. Первая: если коммерческая составляющая оказываемых учреждениями услуг достаточно велика, то «пусть они будут чистыми субъектами рынка, а государству за их деятельность отвечать не надо. Заодно и бюджетные средства можно сэкономить» [57]. Вторая предпосылка представлена высказыванием А.А. Фурсенко: «Нехорошо зарабатывать деньги на государственной собственности» [30].

Параллельно с дискуссиями шел процесс ужесточения контроля деятельности учреждений по расходованию бюджетных и внебюджетных средств за счет изменения бюджетного, гражданского и налогового законодательства, введения казначейского учета расходования внебюджетных средств.

18 мая 2006 года был опубликован Проект Федерального закона Российской Федерации «Об автономных учреждениях». В период рассмотрения парламентариями законопроект «Об автономных учреждениях» вызвал массу протестов.

По мнению противников закона, его принятие могло привести к коммерциализации науки, культуры и образования и к росту коррупции в социальной сфере.

Сторонники же законопроекта, со своей стороны, провозглашали, что переход государственных учреждений в статус автономных обеспечит им большую финансовую свободу, а работникам – достойную зарплату; новый статус бюджетных учреждений позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств. Они утверждали, что финансирование из бюджета автономных учреждений будет заменено государственным или муниципальным заказом на предоставление государственных или муниципальных услуг. Другим аргументом сторонников было то, что средства, полученные от дополнительной деятельности таки учреждений, перейдут в полное распоряжение автономных учреждений, которые смогут открывать собственные счета, брать банковские кредиты, а их руководителям представится возможность самостоятельно формировать штатное расписание и план хозяйственной деятельности.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту федерального закона «Об автономных учреждениях» «введение автономных учреждений будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а само принятие закона будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства». Очевидно, что эти формулировки весьма декларативны и расплывчаты и поэтому нуждаются в дополнительных уточнениях. Для таких уточнений можно прибегнуть к другому документу, упоминаемому в пояснительной записке – «Принципам реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 годах и на период до 2006 года», подготовленными Министерством финансов Российской Федерации (далее – «Принципы» [14]), ведь именно в соответствии с этим документом, как говорится в записке, и разработан законопроект.

Между появлением «Принципов» и принятием федерального закона «Об автономных учреждениях» прошло около 3 лет, в течение которых идеи «Принципов» эволюционировали под воздействием различных факторов. Поэтому содержание «Принципов» и закона далеко не всегда соответствует друг другу. Так, например, в «Принципах» не встречается такого словосочетания как «автономные учреждения», а говорится о необходимости преобразовывать отдельные бюджетные учреждения в специализированные государственные/муниципальные некоммерческие организации (СГМНО) или государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации (ГМАНО). Организации с этими наименованиями так и остались в теории, однако задачи их создания можно рассмотреть и проанализировать применительно к тому, что получилось в конечном итоге – к механизму автономных учреждений.

Таким образом, основная идея создания автономных учреждений заключается в предоставлении им значительно больших, по сравнению с бюджетными учреждениями, финансово-экономических возможностей для самостоятельного развития и изменении принципов их финансирования со стороны государства. Одновременно, это и повышение ответственности автономных учреждений.

Итогом законотворческих усилий стал Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» [1], с принятием которого в законодательстве появилось два типа государственных (муниципальных) учреждений. Закон вступил в силу с 08 января 2007 года. Однако, изменения, внесенные Федеральным законом от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» в Налоговый кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации, начали действовать с 1 января 2007 года [5].

Процесс реформирования бюджетных учреждений к 2009 году принес некоторые результаты. Например, итоги создания автономных учреждений в области культуры побудили Департамент Генерального секретариата Министерства культуры Российской Федерации совместно с Фондом «Институт экономики и социальной политики» издать Методические рекомендации [20], которые содержат подробное описание процесса перехода бюджетного учреждения в автономное, предлагают опробованные и обоснованные способы определения возможности создания и эффективного функционирования автономных учреждений культуры на основе анализа социально-экономического состояния региона (муниципального образования), оценки состояния и определения целесообразности перехода, а также подробно регламентируют порядок перехода. Появление Рекомендаций облегчает подготовку руководителей регионального и муниципального уровней к внедрению новой формы хозяйствования, подтверждает серьезность намерений государственных органов в этом вопросе.

Таким образом, в период с 2006 по 2010 годы в российской экономике положено начало созданию и функционированию новой формы управления учреждениями социальной сферы – автономных учреждений, целесообразность функционирования которых подтверждена объективными условиями экономического развития страны в целом и отдельных регионов и населенных пунктов.

С принятием в мае 2010 г. Федерального закона № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [2] появились правовые основания для создания еще одного типа учреждений – казенных учреждений и изменения правового статуса бюджетных учреждений (механизмов перечисления и расходования ими бюджетных средств, контроля и ответственности учреждений).

Таблица 1.

Сравнительная характеристика казенных,

бюджетных и автономных учреждений

^ Позиции для сравнения

Казенные учреждения

Бюджетные учреждения

Автономные учреждения

Государственное или частное?

Государственное (муниципальное)

В каких сферах может действовать?

Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования). Для федерального уровня установлен перечень казенных учреждений

Любые сферы, соответствующие полномочиям субъекта РФ (муниципального образования)

Образование, здравоохранение, культура, наука, соцзащита, занятость, физкультура и спорт, иные в случаях, установленных законодательством

Права на закрепляемое собственником имущество

Право оперативного управления

Состав закрепляемого имущества

Недвижимое, движимое

Недвижимое, движимое, особо ценное движимое

Пределы ответственности учреждения

Отвечает по своим обязательствам денежными средствами

Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленного на праве оперативного управления особо ценного движимого имущества, а также недвижимого имущества

Отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением закрепленных на праве оперативного управления недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества

Ответственность собственника

Субсидиарная (в случае недостаточности у учреждения денежных средств по обязательствам учреждения отвечает собственник)

Собственник не несет ответственности по обязательствам учреждения

Применение закона № 94-ФЗ

Применяется

Не применяется

Документы о планах деятельности

Смета, государственное задание

План финансово-хозяйственной деятельности, государственное задание


Продолжение таблицы 1.

Источники финансирования

Сметное финансирование из бюджета

Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю), субсидии на иные цели, средства из бюджета на исполнение публичных обязательств, доходы от оказания платных услуг

Субсидии из бюджета на выполнение государственного задания (включая оплату налогов на недвижимое имущество и землю) с учетом мероприятий, направленных на развитие автономных учреждений, перечень которых определяется учредителем, доходы от оказания платных услуг

Объемы бюджетного финансирования

Объем финансового обеспечения задания не зависит от типа учреждения (ст.20 закона № 174-ФЗ)

Счета по учету средств бюджета и доходов от предпринимательской деятельности

Лицевые счета в казначействе

Счет в кредитной организации или лицевые счета в казначействе

Контроль

Предварительный текущий, последующий

Предварительный и текущий в части субсидий на иные цели и исполнения публичных обязательств, последующий

Последующий

Независимый аудит

Не проводится

Проводится ежегодно


Продолжение таблицы 1.

Органы управления

Руководитель

Руководитель, коллегиальные органы (худ.совет и т.п.)

Руководитель, наблюдательный совет, коллегиальные органы

Учет

Бюджетный учет

Бюджетный учет по кодам КОСГУ

Бухгалтерский учет

Отчетность

Бюджетная отчетность, статистическая отчетность.

Отчет о деятельности и об использовании имущества

Бюджетная отчетность, статистическая отчетность.

Отчет о деятельности и об использовании имущества

Бухгалтерская отчетность, статистическая отчетность.

Отчет о деятельности и об использовании имущества

Банкротство

Невозможно

Последствия ликвидации

В случае недостаточности денежных средств учреждения собственник исполняет обязательства перед кредиторами

Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе особо ценного движимого имущества, которое было закреплено за учреждением на праве оперативного управления и недвижимого имущества

Обязательства исполняются только за счет имущества, которым учреждение отвечает по обязательствам. Собственник по неисполненным обязательствам учреждения не отвечает. Собственник получает имущественный комплекс в составе недвижимого и особо ценного движимого имущества, которые были закреплены за учреждением на праве оперативного управления

Переход из БУ или КУ в АУ и обратно

Путем изменения типа (с сохранением разрешительных документов: лицензий, свидетельств об аккредитации и т.п.)


Установленные сроки полномасштабного перехода к работе учреждений трех типов – 1 января 2012 года. До этого момента на федеральном уровне, в субъектах РФ и муниципальных образованиях потребуется разработать и принять серию подзаконных правовых актов, распределить существующие государственные (муниципальные) учреждения между тремя типами, провести работу по внесению изменений в их уставы.

Задачи преобразования бюджетных учреждений можно обобщить в двух задачах – рационализация управления учреждением и повышение внебюджетного финансирования его деятельности. При этом достижение первой задачи обеспечивается самим изменением типа учреждения и правил его функционирования, а достижение второй задачи зависит от специфики услуг учреждения, его существующих кадровых и материально-технических ресурсов, внешней конъюнктуры и активности руководства учреждения.


    1. ^ Основные преимущества автономных учреждений


Для осмысления механизма автономных учреждений нельзя обойтись без упоминания как основных отличий автономных учреждений от бюджетных учреждений, так и их сходств (таблица 2).

Таблица 2

Сравнительная характеристика

бюджетных и автономных учреждений


^ Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Гарантия бюджетного финансирования учреждения

Есть в виде сметного финансирования – учредитель обязан финансировать учреждение по смете.

Есть в виде финансирования выполнения задания – учредитель обязан сформировать задание учреждению на оказание услуг и финансировать выполнение этого задания в виде выделения учреждению субсидии. Кроме того, учредитель не может допустить ситуации, когда у автономного учреждения не будет средств, чтобы содержать закрепленное за ним государственное или муниципальное имущество.

^ Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Степень самостоятельности учреждения

в расходовании бюджетных средств

Учреждение обязано расходовать средства согласно номенклатуре и объемам статей утвержденной учредителем сметы, а в случае необходимости изменений, такие изменения должны быть согласованы с учредителем.

При расходовании средств учреждение обязано применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Учреждение имеет право расходовать средства субсидии, полученной на выполнение задания, по своему усмотрению и таким образом, который руководитель учреждения считает более рациональным для выполнения задания.

При расходовании средств учреждение может не применять процедуры, предусмотренные федеральным законодательством о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

^ Государственное или муниципальное задание на оказание услуг

Обязательно.

Обязательно. При этом бюджетные средства, получаемые автономным учреждением от учредителя, выполняют функцию финансового обеспечения выполнения этого задания.

^ Исполнение расходов и получение доходов

Осуществляется через казначейство.

Осуществляется через самостоятельно выбранное кредитное учреждение.

^ Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Размер заработной платы

Устанавливается с учетом единой тарифной сетки или отраслевыми системами оплаты труда.

Устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов.

^ Количество сотрудников

Устанавливается в соответствии со штатным расписанием, согласованным с учредителем.

Устанавливается учреждением самостоятельно в рамках своей кадровой политики и в зависимости от доступных для него финансовых ресурсов.

^ Ответственность учредителя за действия, бездействие или обязательства учреждения по отношению к третьим лицам


Продолжение таблицы 2.

Есть

Нет

^ Возможность для учреждения брать банковские кредиты

Нет.

Есть.

Назначение и освобождение от должности руководителя учреждения

Осуществляется учредителем.

Осуществляется учредителем.

^ Имущество учреждения

Является собственностью учредителя, учреждение не может самостоятельно распоряжаться имуществом.

Является собственностью учредителя, учреждение может самостоятельно распоряжаться имуществом, не являющимся недвижимым или относящимся к особо ценному движимому имуществу. Отнесение имущества к особо ценному движимому имуществу осуществляется учредителем.

^ Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Возможные санкции со стороны учредителя

в случае неудовлетворительной работы учреждения

Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком неправомерны.

Действия могут носить характер административных санкций по отношению к руководству учреждения. Финансовые санкции по отношению к учреждению целиком хотя и отвечают здравому смыслу, однако возможность их применения не отражена в федеральном законодательстве об автономных учреждениях.

^ Номенклатура и тарифы на платные услуги для населения и юридических лиц


Продолжение таблицы 2.

Согласовываются и устанавливаются учредителем.

Устанавливаются учреждением самостоятельно. Исключением являются случаи, когда:

1)Тарифы на платные услуги являются предметом регулирования государством или органами местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством (например, услуги государственной экспертизы строительной проектной документации и т.д.).

2)Платные услуги оказываются в соответствии с заданием учредителя и софинансируются учредителем за счет бюджетных средств

^ Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Распоряжение средствами, полученными от оказания платных услуг и сдачи в аренду закрепленного имущества

Регулируется учредителем.

Осуществляется учреждением самостоятельно.

^ Общественный контроль деятельности учреждения

Не обязателен.

Обязателен. Формами общественного контроля является работа наблюдательного совета и регулярная публикация в СМИ отчетов о работе учреждения.

^ Ежегодная аудиторская проверка бухгалтерской отчетности

Не обязательна.

Обязательна.
  1   2   3



Скачать файл (284.5 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru