Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  


Загрузка...

Лекции - Экологическое право - файл 1.doc


Лекции - Экологическое право
скачать (990 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc990kb.26.11.2011 09:35скачать

содержание
Загрузка...

1.doc

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20
Реклама MarketGid:
Загрузка...
^

Основы управления в области охраны окружающей среды





С общетеоретических позиций управление есть целенаправленное упорядочивающее воздействие, реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления. Сам термин управление стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.

В юридической литературе в основном рассматривается понятие государственного управления. При этом оно формулируется в широком и узком смыслах. В широком смысле государственное управление определяется как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. В более узком смысле (например, в административном праве) под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. В настоящее время в связи с появлением и планомерным развитием института местного самоуправления закрепился в употреблении термин муниципальное управление. ФЗ «Об охране окружающей среды» признает возможность и даже необходимость осуществления экологического управления, как государственными органами власти, так и органами местного самоуправления.

В Законе под термином "управление" понимается как общая функция всех властных институтов в России, так и государственное управление в узком смысле. Закон говорит только о государственном и муниципальном управлении в сфере взаимодействия общества и природы, хотя некоторые авторы в своих трудах указывают и иные виды такого управления - "общественное", "производственное", "отраслевое (ведомственное)" и др.

Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) понимается нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная и иная властная деятельность всех органов государства, а также органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия природы и общества в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты экологических прав и интересов физических и юридических лиц.

Таким образом, управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера, со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства или с санкции государства, вплоть до применения мер государственного принуждения).

Управление в области охраны окружающей среды и природопользования касается не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Специфика государственного управления в рассматриваемой области обусловлена как объективными факторами, связанными с обострением социально-экономических и экологических проблем, характерных для происходящих процессов в условиях рыночной экономики, так и субъективными факторами и обстоятельствами, в том числе переоценкой роли и значения рыночных механизмов, административно-правовых мер.

Указанная специфика государственного управления проявляется, прежде всего, в основных задачах и принципах управления в экологической сфере.

Основным элементом правового статуса государственных и муниципальных органов является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей этих органов по предметам их ведения для осуществления функций государства и местного самоуправления. Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления - это нормативно закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции. Основой осуществления полномочий органов государственной власти в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства. Конституция охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории, а также законодательство об охране окружающей среды относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "д", "к" ч. 1 ст. 72). Это означает, что по данным вопросам издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76).

Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, для уточнения и адаптирования его к особенностям отдельно взятого региона, либо в порядке опережающего нормотворчества. Однако, в любом случае, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.

Со всеми трудностями совместной деятельности сталкиваются и государственные органы в процессе управления в области охраны окружающей среды. Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федерацией и регионами. Законодательная, административная и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002-2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по "перетягиванию одеяла" двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили и приводят к дублированию их полномочий (например, несмотря на то, что полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия).

Ситуация с разграничением полномочий осложняется еще и тем, что делить полномочия следует не всегда только между двумя субъектами. Следует иметь в виду и формирующийся субфедеральный управленческий уровень в результате создания федеральных округов, представленный территориальными подразделениями ряда федеральных органов исполнительной власти, наделенных рядом полномочий по охране окружающей среды. Наряду с этим, сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип).

В ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляются полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия. Кроме того, необходимо учитывать, что комментируемый закон имеет общий, базовый характер, а потому иные федеральные законы, подзаконные правовые акты конкретизируют эти полномочия применительно к предмету своего регулирования.

В статье 5 ФЗ «Об охране окружающей среды» перечисляются конкретные правомочия без указания на орган, которому эти полномочия принадлежат. Закрепление этих полномочий за отдельными федеральными органами осуществляется в Конституции Российской Федерации (акт общего характера), в федеральных конституционных и федеральных законах (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"), подзаконных нормативно-правовых актах, посвященных конкретным органам (Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. "О министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации"), федеральных законодательных и подзаконных нормативно-правовых актах, посвященных исключительно вопросам охраны окружающей среды (Закон об ООПТ, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об экологической экспертизе), а также нормативно-правовых актах, регулирующих отношения в других сферах жизнедеятельности общества (градостроительство, образование, здравоохранение и т.д.) и содержащих экологические нормы.

Исходя из широкого понимания государственного управления по содержанию и объему присущих им властных полномочий, различаются органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду с решением иных государственных задач. К числу федеральных органов общей компетенции относятся: Президент РФ, Правительство РФ.

В соответствии со ст. 80 Конституции, Президент РФ является главой государства, гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на благоприятную окружающую среду. Он определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ по представлению Правительства РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов и назначает их руководителей (Указ Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" от 9 мая 2008 г. N 724, Указ Президента РФ "О Министре природных ресурсов и экологии Российской Федерации" от 12 мая 2008 г. N 740).

Президент РФ определяет также государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды, выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду. Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации норм по правам человека в национальную правовую систему. Кроме того, он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, противоречащих Конституции и федеральным законам. Так, указом Президента РФ от 15 мая 2000 г. было приостановлено действие постановления главы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. "О взимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства на автодорогах Смоленской области".

Правительство РФ также относится к федеральным органам государственной власти общей компетенции. Правительство осуществляет исполнительную власть. Согласно п. "в" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство России обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области экологии. Основной закон предписывает также Правительству РФ осуществлять меры по обеспечению прав и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду. Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно ст. 18 данного закона, Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия.

С этой целью Правительство РФ занимается разработкой и реализацией государственных экологических программ, координирует деятельность федеральных министерств, служб и агентств в области охраны окружающей среды, принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России, координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий. В структуре Аппарата Правительства РФ действует Департамент социального развития и охраны окружающей среды Правительства Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 26 апреля 2004 г. об утверждении структуры Аппарата Правительства РФ).

Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции. Указанные органы будут рассмотрены подробнее в комментарии к статье 8.

По характеру своей компетенции органы управления в сфере охраны окружающей среды подразделяются на межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы осуществляют функции, относящиеся ко всем (или большинству) природным объектам или видам деятельности, связанным с воздействием на окружающую среду. Отраслевые органы действуют в сфере охраны окружающей среды в отдельных отраслях экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т.д.). К ним относятся: МВД России, Минобороны России, ФСБ России и т.д. Таким образом, федеральные органы, осуществляющие полномочия, перечисленные в комментируемой статье, названы. Рассмотрим подробнее лишь их отдельные полномочия.

Одним из первых полномочий является обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации.

К числу важнейших управленческих функций относится также государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль). С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ ФЗ «Об охране окружающей среды» отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ (Постановление Правительства РФ от 27 января 2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)", Постановление Правительства РФ от 15 января 2001 г. N 31 "Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха"). К числу полномочий органов государственной власти Российской Федерации также отнесены подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей среды и обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды. Механизм осуществления каждого из перечисленных в комментируемой статье полномочий детально регламентирован в других законах и подзаконных актах.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   20



Скачать файл (990 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru