Logo GenDocs.ru


Поиск по сайту:  


Антипов А.Н., Дроздов А.В., Кравченко В.В. и др. Ландшафтное планирование: принципы, методы, европейский и российский опыт - файл 1.doc


Антипов А.Н., Дроздов А.В., Кравченко В.В. и др. Ландшафтное планирование: принципы, методы, европейский и российский опыт
скачать (1734 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc1734kb.03.12.2011 15:16скачать

содержание

1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
Реклама MarketGid:
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК RUSSIAN ACADEMY OF SCIENCES

Институт географии СО РАН (Иркутск) Институт географии РАН (Москва)

Institute of geography SB RAS (Irkutsk) Institute of geography RAS (Moscow)


ФЕДЕРАЛЬНОЕ ВЕДОМСТВО ОХРАНЫ ПРИРОДЫ ГЕРМАНИИ

FEDERAL AGENCY OF NATURE PROTECTION FEDERAL REPUBLIC OF GERMANY


ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ:

ПРИНЦИПЫ,

МЕТОДЫ,

ЕВРОПЕЙСКИЙ

И РОССИЙСКИЙ

опыт

LANDSCAPE PLANNING:

MAIN PRINCIPLES, METHODS, EUROPEAN AND RUSSIAN EXPERIENCE

^ РЕДАКТОРЫ-СОСТАВИТЕЛИ EDITORS

А.Н. Àíòèïîâ, À.Â. Äðîçäîâ A. Antipov, A. Drosdov

BONN-MOSCOW-IRKUTSK 2002

УДК 911.2 ББК Ä 820.4 Л 22

Ланлшафтное планирование: принципы, метолы, европейский и российский опыт. - Иркутск: Изд-во Института географии СО РАН, 2002. - 141 с, цв. ил.

ISBN 5-94797-006-6

В монографии подведены итоги разработки ландшафтного планирования примени­тельно к условиям России. Проанализирован европейский опыт ландшафтного плани­рования, прежде всего в Федеративной Республике Германии. Немецкий опыт пока­зан как базовый для развития инструментов планирования российских регионов.

Для России предложены методические рекомендации, представленные в порядке иерархии планировочных документов - от общей ландшафтной программы до мест­ных ландшафтных планов. Для каждого уровня определена методическая специфика, включая масштабный ряд картографического обеспечения, при сохранении этапов планирования. В качестве примеров реализации инструментов ландшафтного плани­рования приведены планировочные документы для всей Байкальской природной терри­тории (программа), модельных муниципальных образований (рамочный план), терри­торий местных самоуправлений (ландшафтные планы).

Показаны возможности применения инструментов ландшафтного планирования в ча­стных задачах: землеустройстве, градостроительном проектировании, управлении вод­ными ресурсами, разработке раздела по оценке воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной деятельности.

Книга рассчитана на широкий круг читателей - экологов, географов, проектировщи­ков, сотрудников административных и природоохранных органов.

Òàáë. 13. Èë. 37. Áèáëèîãð: 37 íàçâ.

Авторы

Россия: А.Н. Антипов, А.В. Дроздов, В.В. Кравченко, Ю.М. Семенов, О.В. Гагаринова, В.М. Плюснин, Е.Г. Суворов, В.Н. Федоров

Германия: А. Винкельбрандт, В. Милькен, К. фон Хаарен, И. Шиллер

Рецензенты акад. В.М. Котляков

д.г.н. Ю.И. Винокуров д.г.н. А.К. Тулохонов

ISBN 5-94797-006-6 ©Институт географии СО РАН, 2002

ПРЕДИСЛОВИЕ

от германской стороны

После того как в 1992 г. Россия и Германия заключили межправительственное соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, российским партнерам бьшо предложено на конкретном примере испытать пригодность немецкого инструмента "Ландшафтное планиро­вание" для российских условий. В этой книге изложены результаты проделанного опыта.

Применение такого инструмента в фазе перехода России и стран СНГ к новым социально-экономическим моделям развития было целесообразно по ряду причин.

Ландшафтное планирование это междисциплинарный инструмент, объединяющий по­средством механизмов согласования различные ведомства и политиков, принимающих решения на разных уровнях. С его помощью выявляются природоохранные проблемы и дефициты и предлагаются новые пути развития. Это полезный инструмент для поиска решений при наличии конкурирующих вариантов и при необходимости реструктуриза­ции прежней централизованной системы землепользования в ее пространственном и управленческом аспектах. Он также помогает инвесторам, стремящимся к соблюдению экологических требований, обрести уверенность в правильности их намерений. Ланд­шафтное планирование является коммуникативным процессом, вовлекающим в плани­рование местное население и способствующим демократизации общества и его соци­ально-экономической стабилизации. Посредством ландшафтного планирования можно также гармонизировать международные и российские природоохранные принципы и программы, включая планы создания паневропейской сети охраняемых территорий "На­тура 2000". Ландшафтное планирование содействует также экологизации процессов при­ватизации земель с учетом долгосрочных интересов общества.

Я хотел бы поблагодарить всех участников работы - российских партнеров за их интерес, креативность и открытость, ГТЦ за его профессиональный, финансовый и организацион­ный вклад, сотрудников моего ведомства за их постоянное стремление к достижению пози­тивных результатов.

Обретая инструмент "Ландшафтное планирование", Россия, крупнейшая страна мира, полу­чает новые возможности и для устойчивого развития ее регионов и для сохранения и улуч­шения своей природы.

^ Профессор доктор Хартмут Вогтманн Президент Федерального ведомства охраны природы Германии

VORWORT

von der deutschen Seite

1992 wurde zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Russischen Fцderation ein Abkommen ьber die Zusammenarbeit auf dem Gebiet des Umweltschutzes geschlossen. In dessen Folge wurde es vorgeschlagen, das deutsche Naturschutzinstrument „Landschaftsplanung" an die Verhдltnisse der Russischen Fцderation anzupassen. In der vorliegenden Verцffentlichung wird das Ergebnis darge-stellt.

Gerade in der Transformationsphase des gesellschaftlichen Systems in der Russischen Fцderation und den neuen unabhдngigen Staaten wдre es zweckmдЯig, dieses Instrument einzusetzen.

Bei der Landschaftsplanung handelt es sich um ein querschnittsorientiertes, interdiszip-linдres Instrument, das durch Beteiligungs- und Abstimmungsprozesse Fachbehцrden verschiedener Ebenen und politische Entscheidungstrдger zusammenfьhrt. Die Landschaftsplanung weist auf Defizite in der Bewirtschaftung von Natur und Landschaft hin und zeigt neue Entwicklungswege. Sie ist als zuverlдssiges Entscheidungsin-strument bei konkurrierenden Nutzungen und als ordnendes Instrument bei der Umstrukturierung der Hinterlassenschaft der Zentralverwaltungswirtschaft sowohl raum- als auch ver-waltungsbezogen einsetz-bar. Die Landschaftsplanung kann damit bei der Schaffung und Entwicklung geeigneter Raumstrukturen unterstьtzend mitwirken, um Investitions-entscheidungen die nцtige Planungssicherheit gerade unter öko-logischer Fragestellung zu geben. Die Landschaftsplanung kann als Kommunikationsinstrument einen Bei-trag zum Demokratisierungsprozess und dadurch einen Beitrag zur sozialen, цkologischen und цkonomi-schen Stabilisierung leisten, indem die Beteilung der цrtlichen Bevцlkerung am Planungsprozess eingefor-dert wird. Darьber hinaus, ist sie in der Lage, Hilfestellung zur Lцsung der Frage der internationalen, europдischen und russischen Biodiversitдt durch Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft und des Naturhaushaltes zu geben. Dies kann als Beitrag zum zusammenhдngenden цkologischen Netz euro-pдischer und russischer Schutzgebiete (Natura 2000) dienen. Die Landschaftsplanung kann auch durch ihre Erfassung und Bewertung von Natur und Landschaft als Entscheidungsinstrument bei der Privatisie-rung von Grund und Boden eingesetzt werden.

Ich danke allen Beteiligten fьr ihren engagierten Einsatz bei den nun hinter uns liegenden Veranstaltungen und Aktivitдten; den russischen Partnern fьr ihre Offenheit, kreativ mit neuen Instrumentarien umzugehen, der GTZ fьr ihren fachlichen und finanziellen Beitrag sowie den Mitarbeitern meines Hauses fьr ihren beharrlichen Einsatz.

Durch die Anwendung der Landschaftsplanung im flachenmдЯig grцЯten Staat der Welt ist eine neue Dimension fьr die Sicherung und Entwicklung von Natur und Landschaft erцffnet.

Prof. Dr. Hartmut Vogtmann Prдsident des Bundesamtes fьr Naturschutz

1. ВВЕДЕНИЕ

1.1. Построение и назначение книги

Предлагаемая вниманию российских читателей книга представляет собой про­должение серии публикаций по итогам многолетнего российско-германского проекта в области ландшафтного планирования в качестве одного из этапов реализации Соглашения в области охраны природы между Россией и Германи­ей, заключенного в 1992 году.

В течение 1994-1998 гг. на территории Иркутской области (в Иркутском и Ольхонском районах) в рамках российско-германского сотрудничества по лан­дшафтному планированию Институтом географии Сибирского отделения Рос­сийской академии наук (Иркутск) при участии Института географии Российс­кой академии наук (Москва), администрации Иркутской области, Немецкого общества по техническому сотрудничеству (Эшборн) и группы планирования "Экология + окружающая среда" (Ганновер) выполнялись ландшафтно-планиро-вочные работы по теме "Экологически ориентированное планирование земле­пользования в Прибайкалье".

В последующие годы Институт географии СО РАН при активной консультативной поддержке Федерального ведомства охраны природы Германии продолжил разви­тие методического аппарата, прежде всего за счет широкого применения методов ландшафтного планирования в различных направлениях охраны природы на тер­ритории Прибайкалья. Впервые в России была разработана схема экологического зонирования Байкальской природной территории в масштабе 1:1 000 000. Она стала первой реализацией Закона Российской Федерации "Об охране озера Байкал". Были приняты ландшафтные рамочные планы для ряда муниципальных округов - Слюдянского и Иркутского, дельтовых местоположений рек Селенги и Верхней Ангары, Забайкальского национального парка; подготовлены ландшафт­ные планы для ряда модельных участков (м-б 1:25 000); создан крупномасштаб­ный план для территории города Байкальска и поселка Листвянка (1:10 000).

В течение 1998-1999 гг. было подготовлено двухтомное издание - "Руководство по ландшафтному планированию".

В первом томе "Руководства..." (2000 г.), составленном группой российских и германских специалистов, представлены материалы, характеризующие общие принципы ландшафтного планирования как одного из экологически ориентиро­ванных инструментов управления природопользованием и охраной природы.

Второй том вышел под названием "Методические рекомендации по ландшафт­ному планированию". Он имеет инструктивно-рекомендательный характер и содержит достаточно детально разработанные алгоритмы составления ландшаф­тных планов, иллюстрирован специальными демонстрационными карто-схемами.

В 2000 году "Методические рекомендации" были утверждены Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды.

Таким образом, представленная на суд читателей книга имеет обобщающий характер. Она частично включает материалы первых двух изданий, но в то же время дополнена принципиально новой информацией, отражающей опыт ис­пользования приемов ландшафтного планирования при решении разнообраз­ных территориальных задач управления охраной природы. Это прежде всего разработки в области экологического зонирования, землепользования и земель­ного кадастра, градостроительных решений, составление разделов по оценке воздействия на окружающую среду в составе проектной документации. Причи­ны обращения к этим материалам связаны с несовершенством методического аппарата многих нормативных документов. Несмотря на появление в этих докумен­тах ряда новых понятий и процедур, в их методической базе до сих пор не нашли должного отражения ни комплексный подход к природопользованию, ни необходи­мые юридические и методические механизмы осуществления планового процесса.

Книга издана при содействии Федерального правительства Германии и пред­назначена для экологов, географов, специалистов по территориальному плани­рованию (исследователей и проектировщиков), региональных органов управле­ния социально-экономическим развитием и охраной природы. Авторы надеются, что им удалось не только охарактеризовать "идеальную" германскую модель, но и достаточно полно изложить опыт разработки разномасштабных ландшаф­тных планов применительно к реальным условиям современной России, различ­ным территориальным задачам, вызывать интерес коллег к перспективному развитию экологически ориентированного планирования землепользования.

^ 1.2. Использованные материалы и авторы разделов

При подготовке этой книги были использованы различные литературные и оригинальные авторские материалы, а также результаты работ в Прибайкалье. Часть из них представлена в ранее изданных трудах.

  1. Экологически ориентированное планирование землепользования в Бай­
    кальском регионе. Бассейн реки Голоустной. Иркутск-Ганновер, февраль
    1997, 234 с. Текст на русском и немецком языках и серия из 11 карт
    м-ба 1:200 000.

  2. Экологически ориентированное планирование землепользования в Байкаль­
    ском регионе. Ольхонский район. Иркутск-Ганновер, июль 1998, 46 с. Текст
    на русском, немецком и английском языках, а также 4 фрагмента карт
    и одна полная карта Ольхонского района в м-бе 1:200 000.

  3. Экологически ориентированное планирование землепользования в Бай­
    кальском регионе. Ольхонский район. Иркутск-Ганновер, Институт геогра­
    фии СО РАН, 1998, 183 с.

Большой объем информации был собран в 2001-2002 гг. в ходе выполнения задания Министерства природных ресурсов РФ по теме "Ландшафтное плани­рование модельных участков Байкальской природной территории". В результате комплексных исследований подготовлены ландшафтные планы на территории дельтовых участков рек Селенги и Верхней Ангары, Слюдянского и Иркутского районов, ряда населенных пунктов и, самое главное, на всю Байкальскую природную территорию.

Особое место в информационном обеспечении книги занимают материалы по ландшафтному планированию города Байкальска. На территории этого населенного пункта расположен один из самых одиозных промышленных объек­тов побережья озера Байкал - Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат. В планы его перепрофилирования включено кардинальное изменение технологии производства, полностью исключающее поступление загрязняющих веществ в воды озера. Одновременно с перепрофилированием предприятия предполага­ется решение ряда планово-проектных задач - изменение границ города и его пригородной зоны, поиск новых градостроительных идей. Разработки Институ­та географии СО РАН могут быть положены в основу этих проектов.

Полученные материалы сведены в научные отчеты и в настоящее время готовятся к изданию в рамках серии публикаций по теме "Экологически ориентирован­ное планирование землепользования в Прибайкалье". Серия станет основным периодическим изданием, информирующим заинтересованные лица и органи­зации о новых результатах в области ландшафтного планирования.

Важнейшим элементом методического обеспечения стали консультативные встречи российских и немецких специалистов, позволившие значительно обогатить опыт сторон при подготовке книги. В течение 1996-2002 гг. проведено 10 семина­ров с общим тематическим направлением - методы и опыт применения инстру­ментов ландшафтного планирования. Вполне очевидно, что каждый план имеет свою специфику, определенную региональными особенностями и целевыми установками. Обсуждение плановых материалов позволяет развивать приемы планирования применительно к условиям РФ.

Как уже указывалось выше, идеи, подходы и методические рекомендации, представленные в книге, опираются на результаты работы большого коллектива российских и германских специалистов. Так что в целом она является плодом усилий всех участников работ. Конкретные же разделы книги были подготовле­ны следующими авторами:

• разделы 1.1 и 1.2, - А.Н. Антиповым и А.В. Дроздовым;

глава

2




глава

3




главы

4

и

глава

5




раздел 7

.1.

- В. Милькеном и К. фон Хаарен;

  • А. Винкельбрандтом и И. Шиллером;
    - А.Д. Дроздовым;

  • А.Н. Антиповым, В.В. Кравченко и Ю.М. Семеновым
    при участии В.М. Плюснина (5.2.);

- А.Н. Антиповым;

  • раздел 7.2. - Ю.М. Семеновым;

  • разделы 7.3. и 7.4. - А.Н. Антиповым, О.В. Гагариновой,

В.Н. Федоровым;

  • раздел 7.5. - Е.Г. Суворовым

  • раздел 7.6. - В.В. Кравченко

Перевод немецких статей на русский язык выполнил А.В. Дроздов; компоновка и редактирование книги выполнены совместно А.Н. Антиповым и А.В. Дроздовым.

Карты разработаны коллективом сотрудников Института географии СО РАН (Иркутск).

Российские авторы книги считают приятным долгом искренне поблагодарить за плодотворное сотрудничество своих немецких коллег, участвовавших в работах на разных этапах в качестве консультантов, экспертов, организаторов, полевых исследователей, разработчиков карт и текстов. Мы признательны всем, кто трудился с нами в Прибайкалье, и всем, кто принимал нас и делился с нами своими знаниями в Германии.

^ 2. ЛАНДШАФТНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В ЕВРОПЕЙСКОМ КОНТЕКСТЕ

2.1. Экологический подход в региональной политике

Принципы и методы ландшафтного планирования необходимо рассматривать в контексте экологических аспектов региональной политики и регионального пла­нирования или, по крайней мере, соотносить с ними.

Региональной называют политику государства по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны, нацеленную на учет специфики и интересов ее конкретных регионов. Одним из инструментов такого управле­ния является региональное планирование, обычно осуществляемое в рамках или в связи с общим территориальным планированием.

С 70-х годов прошедшего столетия региональные политика и планирование приобретали выраженный экологический характер. Его истоками и базой ста­ли, с одной стороны, все более отчетливо осознаваемый обществом экологичес­кий императив, а с другой - традиции планирования землепользования (англ. "Land use planning", нем. "Landnutzungsplanung").

Мощным фактором, определяющим в настоящее время стратегические тенден­ции в подходах к региональной политике, является идея экологически устойчи­вого развития. В обобщенной форме она получила свое известное выражение в итоговом документе Конференции ООН в 1992 г. в Рио-де-Жанейро -"Повестка дня на 21-й век".

Включение концепции устойчивого развития в планы регионального развития осуществляют сейчас правительства многих стран. В европейских странах меж­дународное сотрудничество по этим проблемам направляет и координирует Совет Европы, в частности, его Директорат по окружающей среде и местному администрированию (Directorate of Environment & Local Authorities). В ряде стран - членов Совета Европы созданы министерства и институты по региональ­ному планированию, проводящие под эгидой Совета регулярные конференции по проблемам устойчивого пространственного развития европейских регионов.

Ныне одним из центральных направлений регионального развития становится задача совмещения политической установки на выравнивание уровня жизни в передовых и в депрессивных (или отстающих) регионах с требованиями уменьшения нагрузки на природные ресурсы и окружающую среду. Подходы к решению этой проблемы, очевидно, не могут быть универсальными, но общий путь видится в смене представлений о единой для всех регионов и стран модели развития через классические урбанизацию и индустриализацию. В поиске регионально специфичных и экологически осмысленных сценариев развития немалую роль может сыграть и ландшафтное планирование.

Размеры России, ее природное, хозяйственное и культурное разнообразие, наконец, федеративное устройство предполагают необходимость развития со­держательной и сильной региональной политики. Между тем, как считает Б.С. Хорев (1989), "понятие региональная политика получило распространение в СССР только в начале 80-х годов. Ее формирование ускорилось в последние годы, особенно в связи с процессами региональной хозяйственной дезинтегра­ции и политического сепаратизма. И все же целостной политики мы пока не имеем." (с. 215).

Экологически же ориентированная региональная политика (в ее современном понимании) до сих пор не сформирована как выраженная политика федераль­ного центра. В 90-е годы XX в. усилия Государственного комитета РФ по охране окружающей среды, Министерства экономики РФ и его Совета по размещению производительных сил и экономическому сотрудничеству, а также других государственных и общественных организаций не привели к ее появле­нию даже в форме отчетливо очерченных концептуальных установок. Начало нового XXI века ознаменовалось еще большими проблемами в создании строй­ной экополитики. Организационные перестройки в природоохранных структу­рах страны привели к разрушению даже зачаточных форм экологизации хозяй­ственных отношений. Существующее в настоящее время совмещение контрольных и разрешительных функций в головных федеральных и региональных природо­охранных органах может значительно ослабить положительные тенденции, зало­женные в обществе в период активных политических реформ.

Тем не менее созданы определенные предпосылки для развития региональной экополитики. Важную роль в этом процессе может сыграть принятая Правитель­ством РФ концепция перехода страны на модель устойчивого развития. Безус­ловно, эта концепция, сформулированная пока в самом общем виде, должна быть конкретизирована в региональном аспекте и иметь экологически ориен­тированное направление.

Другая, не менее важная предпосылка - это Указ Президента РФ □ 803 от 3 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". Предотвращение загрязнения окружающей среды, а также лик­видация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов - одна из основных целей провозглашаемой им политики.

К сожалению, в указе не обозначены специальные инструменты региональной экополитики. Одним из них, безусловно, может и должно быть экологически ориентированное территориальное планирование. Следует напомнить, что его элементы в 1970-е и 1980-е гг. получили некоторое распространение в СССР в форме "Территориальных комплексных схем охраны природы" (ТерКСОП), разработанных для некоторых республик и областей страны. Однако их роль и место в планировании развития территорий не были закреплены необходимы­ми нормативными документами, поэтому эффективность и популярность этих схем в конечном счете оказались не очень значительными.

10

В этой связи необходимо отметить начавшийся процесс постепенной экологиза­ции российских правовых актов, а также появление специальных документов, таких как экологические паспорта. Причем не только предприятий, но и терри­торий, например курортов. Сформировались представления и соответственно нормативные документы о зонах экологического бедствия. Принимаются мест­ные кодексы и кадастры - такие как Государственный градостроительный ка­дастр Москвы. В последние годы принят ряд важнейших законодательных актов, структурирующих хозяйственные отношения именно с позиции их экологизации - Закон "Об охране природы" (2002), Земельный кодекс РФ (2001) и другие. Закон РФ "Об охране озера Байкал" (1996), несмотря на его региональное звучание, имеет принципиально важное федеральное и международное значе­ние, как пример регионализации экополитики и интерес высшего управляюще­го звена страны к управлению состоянием уникальных природных объектов.

Таким образом, можно утверждать, что региональная экополитика в России начинает формироваться и "сверху" - по инициативе федеральных структур управления, и "снизу" - в основном субъектами федерации. Ландшафтное планирование призвано сыграть роль одного из эффективных инструментов такой политики. В этом плане вполне очевидно обращение России к опыту стран, прошедших через горнило экологических реконструкций.

^ 2.2. Ландшафтное и территориальное планирование

"Устойчивое развитие" как понятие и как императив получило сейчас международ­ное признание. При этом охрана природы и окружающей среды рассматриваются наряду с экономикой как одинаково важные цели. Поэтому в большинстве госу­дарств поиски решений, основанных на научных представлениях и надежных данных и нацеленных на обеспечение устойчивого территориального развития, считаются фундаментальными задачами политики и управления. Ландшафтное планирование в Европе в значительной мере призвано содействовать решению этих задач. Его большой и многогранный опыт может и должен обогащать разработку систем территориального планирования различных уровней во всех странах.

В Европейском Союзе и Совете Европы сотрудничество входящих в них стран в сферах охраны природы и окружающей среды, а также территориального планирования медленно, но неуклонно приобретает все большее значение по следующим причинам:

  • политика ЕС оказывает все более заметное влияние на экологические
    аспекты территориального развития;

  • европейские стандарты окружающей среды должны основываться на
    единых принципах, чтобы исключать "экологический дампинг" и обеспечи­
    вать долговременные гарантии инвестициям в экономику;

  • охрана природы и окружающей среды становится более эффективной,
    если она осуществляется в масштабе всего континента и приобретает
    трансграничный характер;

11

• предписания ландшафтного планирования, благодаря общеевропейско­му применению, получают политическую значимость.

Национальные системы планирования должны развиваться с учетом этих обсто­ятельств. Так, в Испании и Португалии почти все природоохранное право основывается на европейских стандартах, в Дании - только наполовину. Уже сейчас европейские правовые предписания (так называемые "правовые линии") реализуются в странах, намеривающихся вступить в Европейский Союз. В настоящее время готовятся соответствующие требования.

Этот процесс затрагивает также и Россию. Как члену Совета Европы и важному политическому и хозяйственному партнеру европейских стран России необходимо принимать международные природоохранные стандарты и системы планирования.

Ниже представлен обзор особенностей ландшафтного планирования на обще­европейском уровне и по отдельным странам. Несомненно, как рамочные характеристики, так и отдельные тенденции и позитивные результаты ландшаф­тного планирования в Европе могут быть полезны для развития такого планиро­вания и в России.

^ 2.3. Охрана окружающей среды и природы в Европейском Союзе

Развитие охраны природы и окружающей среды на общеевропейском уровне следует рассматривать в связи с постепенным формированием содружества евро­пейских стран вплоть до создания Европейского Союза (ЕС). Путь к этому полити­ческому союзу прокладывался с помощью многочисленных природоохранных дого­воров и законов. Постепенно складывалось общее понимание ответственности за состояние окружающей среды, проявившееся в многочисленных инициативах.

Ответственность Европейского сообщества за охрану окружающей среды была обозначена уже в 1971 г. и получила воплощение в первой программе по окружающей среде в 1972 г., а в 1981 г. - в создании Генеральной дирекции XI по окружающей среде в рамках Европейской Комиссии в Брюсселе. В статье 130 Акта о европейском единстве охрана окружающей среды получила статус отдельной самостоятельной задачи Содружества. Маастрихтский договор 1993 г. укрепил правовую основу этой общеевропейской ответственности. Программы действий по охране окружающей среды стали обязанностью всех общеевропейских институтов. Наконец, Амстердамский договор 1997 г. опре­делил устойчивое развитие как обязательный компонент, включаемый в про­граммы по окружающей среде всех стран ЕС (Kramer, 1998).

Как и в других сферах сотрудничества, охрана природы и окружающей среды в ЕС осуществляется на основе принципа сибсидиарности. Этот принцип требу­ет соблюдения баланса между необходимой централизацией полномочий Со­юза и политической гибкостью и свободой его стран-участниц. В соответствии с положениями Акта о европейском единстве Союз более эффективно вступа-

12

ет в действие в том случае, если цели охраны природы согласовывается на общеевропейском уровне, а не на уровне отдельных стран. Необходимость применения такого решения должна непременно рассматриваться в каждом отдельном случае.

В правовом поле Союза право на здоровую окружающую среду не закрепле­но как базовое, но охрана природы и окружающей среды сегодня имеет в этом поле четкие первичные и вторичные правовые основы (Schroder, 1998). В целом природоохранному праву в Европе недостает на сегодняшний день внутренней согласованности. Это проявляется, например, в таком противоре­чии. С одной стороны, оно обладает избыточной "зарегулированностью", а с другой - слабой развитостью внутренних механизмов реализации целей. Так, в общеевропейском праве часто выдвигаются прогрессивные стандарты, но при этом в отдельных странах отсутствуют правовые инструменты их исполнения. Здесь уместно напомнить, что проблемы окружающей среды порождаются прежде всего "раздроблением свободного ландшафта" в процессах субурбанизации, усиливающейся урбанизацией побережий и других территорий, ефтрофизаци-ей и закислением экосистем, распространяющимися на обширные простран­ства, а также плохим управлением водными ресурсами.

С учетом сказанного понятно, что в настоящее время весьма актуальны инсти­туциональная интеграция действий по охране окружающей среды и разработка комплексных, интегрированных подходов в природоохранной политике. Этим запросам во многом отвечает ландшафтное планирование. Правовой основой для его общеевропейского развития могут быть параграфы "г - t" статьи 130 Акта о европейском единстве, где в качестве инструмента охраны окружающей среды указано планирование землепользования.

Ниже охарактеризованы наиболее важные инициативы ЕС в области охраны окружающей среды, имеющие большое значение для ландшафтного планирования.

Важнейшим инструментом в области охраны видов и биотопов являются "право­вые линии" защиты местообитаний флоры и фауны, а также "правовая линия" по защите птиц. Они ориентировали природоохранную политику ЕС не только на защиту видов, но и их жизненного пространства. Эти линии вносят суще­ственный вклад в сохранение биоразнообразия, требуя защиты также природ­ных и близких к природным экосистем.

Страны-участницы должны представить в ЕС сведения о местообитаниях охраня­емых видов, а также о ценных биотопах. Европейская Комиссия оценивает эти сведения и интегрирует их по биогеографическим регионам, объединяемым в сеть "Натура 2000", которая должна создать репрезентативную систему охра­няемых территорий Европы. Страны-участницы ЕС обязаны поддерживать и развивать свои части этой системы. Возможные негативные воздействия на эту сеть, в том числе затрагивающие сеть планы и проекты, в обязательном порядке должны подвергаться экологической экспертизе, устраняться или компенсиро-

13

ваться. В дальнейшем обязательными будут также отчеты о состоянии сети. Средства, выделяемые ЕС на охрану природы (LIFE Natur), должны увеличиться и будут направлены на поддержку сети Натура 2000.

В целом, исполнение "правовых линий" в странах ЕС идет с различным темпом и качеством. Тем не менее это важный природоохранный инструмент. Он оказывает влияние на природоохранную политику, формируя ее новые стандарты.

В 1999 г. были выпущены правовые линии по допустимым нормам содержания двуокиси серы, окислов азота, пыли и свинца в воздухе, которые должны были быть включены в национальные законодательства до середины 2001 г. Эти линии не только устанавливают нормы, но и методы измерения, а также цели охраны и восстановления качества воздуха. Для определенных случаев необхо­димо выделить средства на осуществление планов действий. В случаях наруше­ния этих норм должны быть приняты необходимые меры. Для развития ландшаф­тного планирования эти линии весьма существенны, поскольку побуждают разра­батывать в его рамках соответствующие требования к мероприятиям по защите воздуха и включать их в контекст планирования общего развития территории.

Защита вод уже давно является одним из центральных компонентов политики ЕС. До сих пор, правда, эта политика была фрагментарной и привязанной преимущественно к допустимым нормам эмиссий. С тем, чтобы перейти к интегрированному подходу в этой сфере Европейская комиссия предложила в 1997 г. проект соответствующих линий. В настоящее время он проходит второе чтение в Европейском парламенте.

В дальнейшем поверхностные и подземные воды, а также прибрежные морские воды в пределах одной морской мили от берега будут рассматриваться как единое целое. Существуют предписания по улучшению их качества. Аквальные экосистемы и экосистемы, подверженные влиянию акваторий, должны защищать­ся и использоваться в соответствии с принципами устойчивого развития. В последующем они должны оцениваться по бассейнам, вне зависимости от политических (государственных) границ. Предлагается интегрированный подход, предусматривающий применение норм эмиссий и норм качества, а также мониторинга, технологий и мероприятий, нацеленных на достижение необходи­мого качества вод. С установлением определенных целей и критериев каче­ства, этапов и сроков их достижения, как намечается, к 2030 г. по опасным веществам будут достигнуты "нулевые" эмиссии. Будет установлено, что вода не обладает только лишь моментальной рыночной ценностью, цена воды должна стимулировать переход к ее бережливому использованию.

В связи с проектом новых линий ландшафтное планирование должно подгото­вить адекватную базовую информацию о водах и выработать экологически обоснованные цели их использования, а также стать партнером водного хозяй­ства по достижению этих целей, обращая внимание в первую очередь на речные долины и морские побережья.

14

В 1985 г. ЕС ввел обязательные процедуры экологической экспертизы и оценки воздействия проектов на окружающую среду (UVP). Они были с задержкой включены в национальные законодательства, а в 1997 г. обновлены. Эти процедуры предусматривают "сквозную", охватывающую все компоненты среды (в том числе и культурные компоненты), оценку влияния на них проектов, включаемых в специальные перечни. Тем самым предоставляя общественности и замышляющим эти проекты организациям и лицам информацию, позволяющую предупредить возможные негативные воздействия проектов на окружающую среду. Эти воздействия должны быть уменьшены или компенсированы с учетом природоохранных требований. В целом, несмотря на трудности применения, эти процедуры способствовали усилению роли экологических требований.

Учитывая стратегическое значение процедур и результатов UVP, их целесооб­разно применять не только к отдельным отраслевым проектам. Поэтому в 1996 г. ЕС предложил более интегральные, комплексные правовые линии, обеспечива­ющие стратегическую оценку окружающей среды - SUP. Они были перерабо­таны еще раз в 1999 г. Эти линии предписывают подвергать названным проце­дурам планы землепользования и все отраслевые планы, имеющие простран­ственно выраженный аспект (утилизация отходов, энергетика и др.). Кроме того, предписывается рассматривать и альтернативы таким планам, имеющие минимальное или нулевое воздействие на окружающую среду, а также выяснять долговременные последствия и кумулятивные эффекты различных планов.

Линии SUP имеют на сегодняшний день только политическое значение, в то время как конкретные механизмы их реализации еще не определены. Тем не менее они расширяют поле действий в сфере экологически ориентированного территориального планирования.

Очевидно, что SUP обладает определенным соответствием задачам ландшафт­ного планирования в его "германском понимании". В настоящее время ланд­шафтное планирование перенимает на себя ряд задач по экологической оцен­ке последствий отраслевых планирований (водного, сельскохозяйственного и других), предоставляя для этой оценки интегрированную базовую информацию и выдвигая соответствующие критерии и цели. Таким образом, ландшафтное планирование может выполнять ряд задач SUP - стратегического экологически ориентированного планирования (von Haaren et al., 2000).

Региональная политика ЕС, благодаря действующим в этой сфере структур­ным фондам и муниципальным инициативам, поддерживаемым ссудами Ев­ропейского инвестиционного банка, оказывает на территориальное разви­тие стран Союза большое влияние. Три структурных фонда координируют выплаты трем типам регионов. Для получения таких выплат страны-участницы представляют Европейской Комиссии планы регионального развития, кото­рые строго оцениваются затем на их соответствие требованиям охраны окружающей среды. Для поддержки Комиссией муниципальных инициатив существенно соблюдение определенных форм заявок, которые предусмат-

15

ривают возможности влияния природоохранных требований Союза на политику этих муниципалитетов.

Однако возможности влияния на организацию территорий регионов остаются ограниченными. Это влияние осуществляется преимущественно в отдельных от­раслях хозяйства, а не в сфере интегрального развития. Необходимость едино­душного принятия решений в Совете министров Европы является по сути дела преградой в этом секторе политики. Тем не менее инициативы по интегрально­му региональному развитию в регионах ЕС возникали уже достаточно давно и в 1999 г. были объединены Европейской концепцией территориального разви­тия (EUREK). Не обладая обязательным характером, эта концепция представляет собой общий документ стран-участниц ЕС, содержащий общий взгляд на основы будущего полицентрического развития европейских регионов, учитывающий их природное и культурное наследие и обеспечивающий равный доступ к инфра­структуре, информации и знаниям. В одной из частей этого документа пред­ставлены сценарии регионального развития, уточняющиеся и конкретизирующиеся в настоящее время. В дальнейшем будут разработаны также программы действий.

Концепция предполагает использование существующей сети коммуникаций для распространения представлений о единой стратегии развития. Она содействует гармонизации образа мыслей и планов действий на различных уровнях, стимули­рует развитие национальных систем регионального планирования и укрепляет их.

Ландшафтное планирование, безусловно, может внести свой вклад и в эту сферу региональной политики, предлагая экологическую ориентацию планов территориального развития.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12

Реклама:





Скачать файл (1734 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru