Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  


Загрузка...

Лекции - Теория и методология государственного управления - файл 1.doc


Лекции - Теория и методология государственного управления
скачать (899.5 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc900kb.04.12.2011 17:16скачать

содержание
Загрузка...

1.doc

  1   2   3   4   5   6   7   8
Реклама MarketGid:
Загрузка...

ТЕМА 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ПРЕДМЕТ ТЕОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Лекция 1. Понятие, сущность и предмет теории и методологии государственного управления


Основные понятия:

управление; государственное управление; управленческая парадигма; особенности государственного управления; свобода и ответственность в государственном управлении; виды и уровни государственного управления; субординационное и координационное управление; стратегическое, тактическое, оперативное управление; региональное, местное и отраслевое, функциональное управление; представительство интересов; социальные интересы; политическое представительство; функциональное представительство; группы интересов; группы давления; лоббизм; трипартизм; цель; предмет и задачи курса «Теория и методология государственного управления».
^

Понятие и диалектика управления, современная управленческая парадигма


Управление выступает как необходимый элемент жизнедеятельности людей. Оно является одной из труднейших и ответственнейших сфер их интеллектуальной и практической деятельности, которое связано с реализацией интересов и потребностей человека. Управление предопределено сознательным началом, интересом и знаниями, целью и волей, энергией и действиями человека.

Управление – это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.

Как объективная реальность управление есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей.

Можно сказать, что управлениеэто специфический вид человеческой деятельности, который проявляется в различных формах и видах.

В самом общем понимании управление – это всевозможные формы и методы воздействия на объект с целью достижения желаемого результата.

Исходной концептуальной схемой, моделью постановки проблем и их решения, методов управления выступает управленческая парадигма (от греческого paradigma – пример, образец).

Научный термин «парадигма» наиболее часто используется в значении «теория», «концепция», «доктрина», «модель», «представление», «система взглядов». В более общем виде, парадигма это то, как мы видим других людей, события, ситуации, будущее, когда говорим об управлении не с точки зрения его психофизиологических возможностей, а в смысле умственного восприятия, понимания, толкования.

Для анализа и совершенствования практики управления большое значение имеет насыщенность парадигмы ценностями, значимыми для конкретной социальной системы, на развитие и воспроизводство которых сориентирован процесс управления.

Формирование парадигмы напрямую связано с принципами и законами управления. В последних, как известно, аккумулирован социальный опыт (положительный и негативный) многих поколений, и поэтому в различных управленческих ситуациях они выполняют роль маяков в информационном «тумане» при выборе позиции, оценке ситуации, принятии решения.

Процесс формирования парадигмы – это движение мысли, образ объекта или действия на основе, прежде всего, индивидуального опыта, затем учет и использование группового знания и опыта и далее – экспертиза модели (проекта) парадигмы с принципами и законами управления и ее коррекция при необходимости. Социальная проблема заключается в том, какой системой ценностей руководствуется управленец при исполнении должностных обязанностей, на какие принципы и законы управления он ориентируется и знает ли их.

Любая система управления имеет иерархическую составляющую и потому несколько уровней управления. Соответственно складываются общая и частная управленческие парадигмы. Их содержание отражает как общее (на уровне общества), особенное (отраслевой и региональный уровни), так и конкретное (на уровне отдельных трудовых организаций). Чем шире объект парадигмального отражения, тем значительнее должен быть представлен интеллектуальный компонент парадигмы, тем выше требования к философской культуре мышления и процедуре принятия решений.

Изложенное позволяет отметить, что парадигма управления – это продукт видения и мышления, совокупность представлений об объекте, процессах, явлениях в системе управления и во вне, это образ желаемого будущего, набор системообразующих идей и социальных ценностей, это сценарий возможных событий, обстоятельств и последствий. Управленческая парадигма отражает степень профессионализма субъекта управления, и включает познавательный, аналитический, ценностный, творческий и организационно-волевой компоненты.

Устойчивые тенденции мирового развития оказывают определенное влияние на практику управления, предопределяя необходимость формирования новой управленческой парадигмы. В связи с этим отметим некоторые современные тенденции развития управления. В их числе: усиление социальной ориентации систем управления на потребителя; усиление внимания к технологии управленческого труда как основе его совершенствования и оптимизации; профессионализация управленческого труда; переход от непосредственного воздействия на человека к формированию микросреды, в которой люди реализуют себя как личности; умение осознавать социальную значимость и полезность управленческого труда, расширение на практике «сервисного управления» – интеллектуального обслуживания аппаратом управления коллективного труда, жизнедеятельности трудовых организаций; интернационализации теории и передовой практики управления.

Современная управленческая парадигма должна иметь четкие ценностные ориентации, мировоззренческие позиции и установки на цели и содержание процесса управления с учетом состояния соответствующей системы управления.
^

Объективная необходимость, понятие, сущность и отличительные особенности государственного управления


Государственное управление – это целенаправленное воздействие государства на общественные процессы и явления, отношения и деятельность людей. Оно представляет собой разновидность социального управления, особого рода социальную деятельность, осуществляемую на профессиональных началах органами государственного управления и должностными лицами.

^ Природу и специфику государственного управления определяет следующее:

  • во-первых, субъект управления. В качестве субъекта целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий выступает государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) государства. Государство как «мозговой центр» дает «импульсы – приказы» государственному управлению;

  • во-вторых, государственное управление опирается и представляет собой способ реализации государственной власти. Законы и иные основные, общие, типовые решения, правила, нормы, установленные государственной властью являются общеобязательными, обеспечиваются авторитетом и силой государства;

  • в-третьих, специфический характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре внимания государственного управления лежат решения общих (публичных) дел, согласование действий всех граждан, защита совместного (публичного) интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп;

  • в-четвертых, комплексный характер методов и средств государственного воздействия. Используются не только правовые, политические, экономические методы (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование), но и методы принуждения, например, с помощью правоохранительных государственных органов.

Природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений.

Рациональное обеспечение социальной природы и сущность государственного управления предполагают возможность его рассмотрения и как системы, и как процесса. Государственная власть и управление в своей основе имеет правовую и политическую легитимность, а в реализации – силу государственного аппарата, обладающего и средствами принуждения.

Все вышеизложенное определяет необходимость рассмотрения государственного управления в широком и узком смысле.

^ В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия.

^ В узком смысле под государственным управлением понимается административная, исполнительно-распорядительная деятельность органов государственного управления, которая направлена на регулирование процессов, явлений, отношений, связанных с жизнедеятельностью общества, и осуществляется на профессиональной основе.

Государственное управление имеет широкую сферу и масштабы применения – общегосударственный масштаб, региональный, местный уровни, уровень отдельной сферы и отрасли, коллектива. Оно осуществляется органами государственного управления и должностными лицами и всегда имеет властный характер, так как обладает полномочиями, производными от публичной власти.

^ Необходимость государственного управления обусловлена теми же причинами, которые связаны с созданием самого государства: с необходимостью регулирования отношений, явлений и процессов, протекающих в обществе, выполнением «общих дел», преодолением возникающих конфликтов, решением проблемы социального неравенства и т.д. Она вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и соблюдение гарантий, основных социальных прав, поддержание общественного порядка.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. А это предполагает, что, одной стороны, его цели и содержание зависят от состояния и структуры управления государством общественных процессов, с другой – от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

^ Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков, исходя из ориентаций, данных публичной властью.

Следует отметить, что масштабы государственного управления имеют определенные границы, которые определяются характером объекта управления, естественными правами человека, объективной необходимостью естественного саморегулирования общества, реальными возможностями самого общества, а также уровнем развития системы государственного управления и возможностями государства.

В развитых странах границы государственного управления определяются на основе принципа субсидиарности (от латинского subsidiaries – вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица представляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает специфику именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Границы государственного управления во многом зависят от его возможностей.

^ Возможности государственного управления определяются:

волей и силой государственной власти. Безвольное, рыхлое, не имеющее стратегической линии государство не способно выполнять свои задачи и функции. В лице органов государственного управления проявляется особая воля государства, которая выражается в принимаемых ими решениях. При этом сильная суверенная власть государства обладает верховенством в обществе, правом на принуждения в рамках закона и принятия обязательных для всего общества решений;

По сути, процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ;

уровнем развития и отлаженностью системы государственного управления (формами и методами государственного управления, общей, политической и юридической культурой государственных служащих, их профессионализмом, моральными качествами и т.д.);

располагаемыми ресурсами. Речь идет о всех видах ресурсов, не только о природных, материальных, трудовых, финансовых ресурсах, но и о ресурсах политических, идеологических.

При недостаточности ресурсов или игнорировании их наличия государственное управление не обеспечит целевое решение поставленных целей и задач.

При этом принципиально важным является качество распоряжения ресурсами, что предстает собой наиболее надежный показатель учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь, параметрами этого показателя является соразмерность объективных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование.

Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности.
^

Свобода и ответственность в государственном управлении


Следует отметить, что государственное управление невозможно без предоставления субъекту определенной самостоятельности, т.к. невозможно предусмотреть в законе все нюансы общественной жизни. Самостоятельность, свобода действий, право субъекта на принятие решения именуется усмотрением (дискреционной деятельностью) в государственном управлении. Законодательство предусматривает, например, дискреционные полномочия государственных органов, должностных лиц по применению ими санкций. За служащими государственного аппарата выполнение обязанностей закреплено жестко, а использование прав - по усмотрению.

Дискреционной деятельности присущи следующие черты:

  • усмотрение предполагает первичное решение определенных вопросов и, следовательно, осуществление управленческих действий;

  • управление должно осуществляться в соответствии с принципом принятия оптимального для данной ситуации варианта;

  • управлению по усмотрению присуща субъективность, оно требует внутреннего убеждения в правильности принимаемого решения, инициативы, предприимчивости;

  • дискреционная деятельность осуществляется при отсутствии конкретных указаний, предписаний;

  • границы и цели усмотрения определяются нормами права.

Можно выделить несколько видов усмотрения в государственном управлении:

1. По субъектам, реализующим усмотрение можно выделить усмотрение, осуществляемое:

  • Президентом Республики Беларусь;

  • Советом Министров Республики Беларусь;

  • республиканскими органами государственного управления;

  • местными органами государственного управления;

  • отдельными должностными лицами.

2. По объекту выделяют усмотрение:

  • при оценке определенных фактов;

  • при принятии правовых актов;

  • при совершении определенных действий: повышения по службе, поощрения, наказания или иных мер.

3. По форме государственного управления существует усмотрение:

  • в правотворческой, правоприменительной и иной, юридически значимой деятельности;

  • при проведении организационных мероприятий;

  • при использовании материально-технических ресурсов.

4. По областям и сферам государственного управления: в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической и иных сферах.

Субъектам управления предоставляются достаточно широкие права для самостоятельного решения многих вопросов государственного управления во всех сферах жизнедеятельности общества. Главное, чтобы их действия не вели к нарушению законности и произволу.

^ Свобода действий в государственном управлении предполагает и ответственность за них. Содержание ответственности подлежит измерению. Мера ответственности связана с пониманием социальных последствий допущенного отклонения от законных норм. Она часто выражается понятиями «вина» (если виновен, следовательно, должен отвечать), причем вина устанавливает сам факт правонарушения, а мера выражает степень вины. Руководитель отвечает как за свои собственные решения, так и за действия подчиненных ему сотрудников.

Ответственность может быть политической, нравственной, юридической, дисциплинарной, административной. ^ Политическая ответственность наступает, как правило, за отклонение от согласованных политических программ, целей, решений. Политическую ответственность можно рассматривать по отношению не только к настоящему времени, но и в ретроспективе, когда оценку действиям тех или иных политиков дает история, или в перспективе, когда идет речь об ответственности перед будущими поколениями.

Конституция Республики Беларусь в общих чертах предусматривает политическую ответственность Президента Республики Беларусь, Национального собрания, Совета Министров. Так, статья 88 предусматривает возможность смещения с должности Президента в связи с совершением им государственной измены или иного тяжкого преступления; статья 94 предусматривает досрочное прекращение полномочий Палаты Представителей, статья 102 – лишение депутатской неприкосновенности, статья 106 – отставку Правительства.

^ Нравственная ответственность в государственном управлении нормативно не зафиксирована. Это показатель отношения человека к самому себе, к нормам морали. Если у власти находятся люди с двойной моралью: одна для имиджа, другая – для себя, то это чревато для общества опасными последствиями.

^ Юридическая ответственность следует в случае нарушения конкретных норм правовых актов. Она распространяется как на субъект, так и на объект управления и наступает в том случае, если произошло правонарушение, в результате чего были ущемлены права и интересы других граждан. Юридическая ответственность всегда связана с применением санкций (лат. sanctio – строжайшее постановление).

Одним из видов юридической ответственности является административная ответственность. Лица, совершившие административные правонарушения, несут ответственность перед государством в лице полномочного административного органа, либо компетентного лица, имеющего соответствующие полномочия по применению мер административного взыскания.

^ Дисциплинарная ответственность связана с нарушением правил (норм) труда, трудового распорядка и исполнения государственной должности. Существует специальное дисциплинарное законодательство, которое конкретизировано применительно к различным категориям служащих и работников. Дисциплинарные взыскания накладываются, как правило, вышестоящим руководителем в порядке подчиненности. Они имеют срок действия и могут накладываться временно.
^

Виды и уровни государственного управления


В настоящее время в научной литературе выделяют различные уровни и виды государственного управления, которые определяются различными признаками.

В зависимости от характера взаимоотношений центральной власти и органов административно-территориальных единиц выделяют субординационное и координационное управление. Координационное управление присуще федерациям или конфедерациям, когда, наряду с едиными центральными органами власти, существуют и периферийные, обладающие полной, или частичной самостоятельностью. Для координации действий (например, в области обороны) создаются специальные объединенные органы.

^ Субординационное управление основано на административном подчинении периферии центру, что характерно для унитарных государств, которые не имеют в своем составе самостоятельных административных единиц. В таком государстве органы государственного управления всех уровней действуют по единым стандартам.

В зависимости от разграничения форм собственности на (федеральную) республиканскую, региональную и местную образуются соответствующие органы управления. Объектами республиканского (федерального) управления являются природные ресурсы, земля и ее недра, акции приватизированных предприятий и т.д. Объекты управления остальных уровней определяются соответствующими соглашениями.

По воздействию на объект и в зависимости от самого объекта управления выделяют отраслевое и функциональное управление. Отраслевое управление предполагает наличие вертикали соподчиненности от центра до предприятия и реализуется через функциональные и отраслевые министерства. Наиболее эффективно оно реализуется через министерства, которые осуществляют единую техническую политику в отрасли, обеспечивают необходимые внутриотраслевые и межотраслевые пропорции.

Функциональное управление осуществляется органами исполнительной власти по направлениям: экономика, социальное развитие, оборона, безопасность и т.д., что позволяет государству проводить соответствующую внутреннюю и внешнюю политику. К примеру, в экономической сфере республиканские органы исполнительной власти выполняют функции планирования и прогнозирования, управления собственностью, регулирования предпринимательства, налогооблажения и т.д.

В зависимости от масштаба временных рамок, управление может быть стратегическим, тактическим и оперативным.

Стратегическое управление определяет долгосрочную перспективу развития общества как по всем, так и по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, задает программу деятельности каждому звену управления. Различают стратегии отраслевые (использования ресурсосберегающих технологий и т.д.), функциональные (подавление инфляции, привлечение инвестиций и т.д.), общеполитические (стабилизация, перестройка и т.д.).

^ Тактическое управление – это кратковременное управление, которое предполагает конкретные действия по реализации намеченных целей. В случае необходимости тактическое управление предполагает корректировку некоторых показателей стратегического плана (если, например, выявляется действие каких-либо ранее неучтенных факторов). Этот вид управления предполагает высокий профессионализм, гибкость мышления, инициативность управленческого персонала.

^ Оперативное управление направлено на решение текущих задач, а также возникающих в процессе управления новых проблем. Этот вид управления предполагает четкую постановку задачи исходя из конкретной ситуации.

Можно выделить также такой специфический вид управления, как антикризисное, которое вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий.

По способам учета интересов объектов управления, использования методов, государственное управление может быть административным и экономическим.

Административное управление означает непосредственное влияние на интересы, управляемые методами директивного принуждения (разрешение, запрет, дисциплинарные санкции, независимо от мнения объекта управления). Оно реализуется через назначение, увольнение, поощрение и т.д.

^ Экономическое управление означает воздействие на объект через хозяйственное законодательство, финансовую, денежную, кредитную государственную политику, т.е. косвенно, через его экономические интересы.

В данном случае объект управления свободен в своих действиях, но только в рамках правового поля. В случае нарушения законов со стороны объекта, к нему применяются финансовые и иные санкции.

Можно выделить также доверительное управление, при котором используются принципы частного предпринимательства. Этот вид управления осуществляется в том случае, когда государство заинтересовано в сохранении конкурентоспособности предприятий. Управление при этом виде носит договорной характер между органом государственного управления и предприятием на основе паритета сторон и осуществляется специальными управляющими.

Все виды государственного управления обусловлены формой правления, территориально-административным устройством, политическим режимом, что, в конечном счете, определяет социальную сущность государства.

Территориально-административное деление государств во многом определяет структуру уровней государственного управления. В большинстве стран их три: национальный, региональный и местный. Каждому из уровней управления отведена особая, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом отношении другим органам: парламенту, правительству, общинному представительству и т.д. (в соответствии с законом).

На национальном уровне государственное управление осуществляется центральными органами, представляющими все общество. К таким органам относятся главы государства, парламент, правительство, министерства и ведомства и др. Они имеют широкие полномочия и призваны, прежде всего, решать вопросы обороны, внешней политики, экономического и социального развития, связи, транспорта, всего жизнеобеспечения государства. Принятые ими решения носят общеобязательный характер.

На региональном уровне управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации, комплексное развитие территорий и выравнивание уровней их экономического и социального развития.

На местном уровне, вне зависимости от формы территориально-административного устройства, выполняются следующие функции:

  • обеспечение общественной безопасности;

  • решение проблем здравоохранения;

  • социальные программы;

  • регулирование (защита потребителей, дорожная безопасность);

  • обслуживание (школы, парки, библиотеки и т.д.);

  • планирование общественного строительства;

  • владение и распоряжение государственными предприятиями.
^

Представительство интересов в государственном управлении


Требования и ожидания общества, его отдельных слоев, групп выражают различные институты гражданского общества, важнейшим из которых является представительство интересов. Именно через них происходит воздействие социальной среды на механизм государственного управления.

Представительство интересов в государственном управлении является механизмом, позволяющим государству учитывать и согласовывать не совпадающие, а иногда противоположные интересы, цели различных групп населения, проводить на практике политику улаживания конфликтов и достижения стабилизации общества.

В зависимости от масштабности, можно выделить следующие виды социальных интересов: общественные; государственные; местные; национальные; религиозные; профессиональные; корпоративные; частные.

В систему представительства интересов входят институты прямой и представительной демократии: выборы, референдумы, общественное мнение, политические партии, организованные группы. Основными объектами их воздействия являются органы государственной власти. Воздействуя на процесс выработки и принятия решения, субъекты представительства интересов обеспечивают более тесную связь между обществом и государством.

Система представительства интересов выполняет следующие функции:

  • посредничество между государством и гражданами;

  • коррекция государственных решений, причем как на этапе их подготовки, так и при необходимости – их изменений.

Система представительства интересов включает политическое представительство и функциональное (прямое) представительство. Оба вида носят общественный характер и направлены на принятие наиболее значимых государственных решений.

^ Политическое представительство представляет собой прямое и опосредованное участие населения в органах государственной власти через избирательный процесс, в котором ведущую роль играют политические партии. Представительство – это публичная государственная власть, институциональная форма осуществления народной воли, проводниками которой выступают депутаты.

^ Функциональное представительство является органической частью системы государственного управления. Без такого представительства и взаимодействия с государственными органами нормальное функционирование общественного организма было бы невозможным. В разных странах сложились собственные системы функционального представительства, но практически у всех есть общие черты и особенности: наличие специальных институтов и учреждений, в рамках которых осуществляется «диалог» представителей организованных групп интересов и государства. Основными формализованными структурами функционального представительства являются партии, группы интересов, группы давления.

Группы интересов – это по преимуществу добровольные объединения, приспособленные или специально созданные людьми для выражения и отстаивания своих интересов в отношениях с государством, а также другими политическими институтами. Они являются одним из каналов активности граждан и представляют собой устойчивые организации разной направленности: профсоюзные, крестьянские, предпринимательские, молодежные, женские, ветеранские, семейные. В отличие от партий, они не претендуют на политическую и административную власть.

Различные группы интересов владеют широким набором ресурсов для воздействия на власть. Это могут быть экономические и финансовые возможности, информация, организационные структуры. Те группы интересов, которые имеют возможность поддерживать постоянные связи с правительством, чаще всего становятся органичной частью механизма управления обществом.

Группы давления – это заинтересованные группы, не стремящиеся к овладению властью и ограничивающиеся давлением на нее с целью принятия конкретных решений в свою пользу. К ним можно отнести, например, бастующих рабочих. Группы давления имеют чаще всего не прямые и регулярные, юридически установленные каналы взаимодействия с органами власти, а оказывают косвенное влияние посредством механизма экономических, финансовых, персональных связей.

^ Группы интересов выполняют следующие функции:

  • артикуляции интересов. Это означает преобразование потребностей отдельных личностей в конкретно выраженные требования, облеченные в форму диалога с государственными органами. Например, профсоюзы выдвигают требование перед правительством о повышении заработной платы, увеличении продолжительности отпуска и т.д.;

  • агрегации интересов. Это процесс согласования множества частных требований, выстраивание их иерархии и определение наиболее значимых коллективных целей;

  • интеграции интересов различных групп, разъяснение рядовым членам смысл предполагаемых действий.

Одной из форм деятельности организованных групп является лоббизм (от англ.-- lobby – кулуары). Лоббистские организации первоначально возникли в США, где в 1946 г. был принят закон о его регулировании. Позднее они стали появляться и в других странах. В настоящее время институт лоббизма, как средство влияния различных заинтересованных групп на органы государственной власти и управления, стал распространенным явлением и немаловажным звеном в отношениях между государственными органами и бизнесом. В Вашингтоне, например, число лоббистов превышает количество депутатов обеих палат парламента. Учитывая этот факт, некоторые американские ученые называют институт лоббизма «третьей палатой» Конгресса США.

Лоббированиеэто процесс деятельности представителей групп интересов в органах законодательной и исполнительной власти. Она имеет форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро. Их задача – добиться в принимаемых нормативных документах отражения или закрепления своих частных интересов. Лоббисты являются, как правило, профессионалами. Это – эксперты, консультанты, часто из числа бывших политиков, депутатов, должностных лиц в правительстве, государственных служащих, военных, юристов, специалистов по связям с общественностью, политологов и т.д. Спектр лоббистской деятельности достаточно широк: сбор информации и предоставление ее законодателям; выступления на слушаниях в парламенте; участие в разработке законопроектов; информирование парламента о последствиях принятия того или иного закона; неформальные контакты; пропагандистские кампании; финансирование избирательных кампаний; воздействие на законодателя через влиятельных избирателей и другие.

Выделяются две основные модели лоббизма:

  • англосаксонская (США, Канада), предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистских организаций и определение допустимых рамок их деятельности;

  • континентальная (Франция, Италия), при которой лоббистские организации могут воздействовать на законодательный орган, официально участвуя в работе специально созданных совещательных советов, комитетов, комиссий во властных структурах.

Лоббизм, являясь частью функционального представительства, несет соответствующую долю его позитивной нагрузки. Он необходим и для государственных органов, и для тех, кого затрагивают решения государства. Представляя ценную информацию о реальной ситуации и о возможных последствиях принимаемых мер, он создает более надежную базу для принятия решений государственными органами и способствует восприятию этих решений теми, кого они непосредственно касаются.

К негативным сторонам лоббизма следует отнести склонность многих его участников к удовлетворению своекорыстных устремлений, создания благоприятной среды для возможной коррупции и злоупотреблений. Однако вместе с расширением практики лоббизма, растет и арсенал средств, способных ограничить такого рода действия. К ним относятся: жесткая правовая регламентация лоббизма, расширение круга его участников и поощрение конкуренции между ними, повышение профессионализма и требований к профессиональной этике государственных служащих и членов представительных учреждений, совершенствование самого механизма лоббирования.

К сожалению, до настоящего времени лоббистская деятельность в Беларуси не легализована, хотя и признается де-факто. Так, функции лоббирования часто выполняют Конфедерация промышленников Республики Беларусь, союзы предпринимателей, а также частные лица. Несмотря на то, что Конституция Республики Беларусь позволяет им вступать в контакты с властными структурами, доводить до их сведения информационные и аналитические материалы, вносить соответствующие предложения, тем не менее, следует признать, что необходимо правовое регулирование лоббизма. Это позволило бы существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших решений государства.

Эффективному функционированию системы государственного управления содействует потенциал трипартизма, который можно охарактеризовать как процедурный механизм и организационные структуры, созданные для достижения согласия по широкому кругу проблем, в том числе и социальной политике между представителями рабочих, работодателей и правительства. Организации рабочих и предпринимателей, необходимые для трехсторонних переговоров, формируются и успешно работают в первую очередь в тех странах, которые имеют значительную промышленную базу, высокую степень урбанизации. В Москве такие организации на протяжении нескольких последних лет работают на законодательной основе.

Экономическая структура Беларуси, размеры территории, географическое распределение населения вполне благоприятны для трипартизма. Успешному его функционированию содействует демократический плюрализм.

Для утверждения социального партнерства между рабочими, работодателями (независимо от формы собственности) и государством требуются следующие условия:

  • наличие сильных профсоюзов;

  • осознания работодателями бесперспективности конфронтации с профсоюзами, необходимости социального мира для эффективного развития производства;

  • осуществление государством организационно-правовых и политических мер по созданию механизма регулирования социально-экономических интересов всех сторон трудовых отношений;

  • наличие широкого спектра институтов, механизмов и процедур социального диалога, а также норм поведения, признаваемых сторонами трудовых отношений;

  • выработка системы санкций за нарушение принятых обязательств;

  • донесение информации до органов, принимающих решения.

Для определения степени участия организованных групп в государственных решениях, необходимо определить факторы, оказывающие воздействие на управляющую систему. Одним из решающих факторов является их финансовое состояние. Дело в том, что попытка влияния на государственные структуры связана с расходами на оплату специалистов по лоббированию. Следующий фактор – умение преодолевать узкогрупповые интересы, находить общий стержень, позволяющий создать коалицию, которая расширяет поле деятельности, и, как следствие, помогает достичь более широкой поддержки у населения. Немаловажным фактором является авторитет группы у государственных органов, который выражается общественным доверием, связями, опытом работы, численностью группы.

Для оказания влияния на парламент и правительство, организованные группы используют разнообразные методы:

  • подача письменных предложений, касающихся конкретных решений;

  • участие в открытых обсуждениях законопроектов;

  • участие в консультативных комитетах ведомств;

  • создание коалиций с другими фирмами и организациями;

  • финансирование подготовки законопроектов, правительственных решений и их экспертиза;

  • неофициальные контакты с должностными лицами после обнародования проекта решения;

  • обращение в судебные органы;

  • организация публичных акций (митинги, пикеты, сбор подписей и т.д.).

Иногда применяются и противоправные формы: подкуп чиновничества, шантаж и другие.

В системе взаимодействия важна позиция органов государственной власти, насколько они отзывчивы на запросы общества. Управленческое решение, принятое с учетом интереса гражданского общества, как правило, является более рациональным и оптимальным. Очень важно, чтобы влияние групп интересов носило «прозрачный» характер, ибо в противном случае может нарушиться баланс власти: от государственных органов она перейдет к олигархическим структурам. В данном случае политика будет определяться узкой группой, которая постарается обеспечить себе особые привилегии, что приведет к подрыву рыночной конкуренции, социального согласия.

Значительную роль во взаимодействии государства и общества играют отделы по связям с общественностью, создаваемые в структурах управления. Например, в состав Администрации Президента Республики Беларусь входит пресс-служба, управление по работе с обращениями граждан. Задача этих подразделений – не только информирование общественности, не только сбор и анализ социально-экономической и политической ситуации и контроля результатов управленческих решений, но и налаживание постоянного партнерства, сотрудничества органов государственного управления с обществом, с его организованными группами интересов в процессе подготовки решений, разработки программ развития общества.
^

Предмет и задачи курса «Теория и методология государственного управления»


Государство как форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей проявило себя как универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет. Развитие государства по мере развития общества вызвало появление такой науки как управление, а также государственное управление.

Предмет курса «Теории и методологии государственного управления» можно определить как приложение научных теорий, наиболее общих принципов, методов и средств к реализации властно-управленческих полномочий государства в целях обеспечения его регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях, процессах и отношениях.

Содержанием курса теории и методологии государственного управления является изучение управленческого воздействия государства на объекты в заданном направлении.

Содержание курса теории и методологии государственного управления реализует следующие цели: дескриптивную, в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую, в соответствие с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем, и теоретическую, достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи. Способы и приемы достижения этих целей представляют собой в совокупности методологию изучения государственного управления.

Цель изучения курса теории и методологии государственного управления – получение совокупности знаний в области государственного управления и в частности теории и методологии государственного управления.

Задачи курса:

  1. Изучение основных научных школ государственного управления (американской, английской, французской, немецкой);

  2. Изучение сущности государственного управления как целостной системы;

  3. Изучение методологии государственного управления (функций, методов, принципов и т.д.);

  4. Изучение основных подходов к оценке эффективности и результативности государственного управления.

Развитие науки государственного управления тесно связано со многими научными дисциплинами, такими как теория государства и права, политология, социология, наука управления, менеджмент, философия и другими.
  1   2   3   4   5   6   7   8



Скачать файл (899.5 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru