Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  


Загрузка...

Дипломная работа - Региональное архивное законодательство россии - файл 1.doc


Дипломная работа - Региональное архивное законодательство россии
скачать (435 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc435kb.19.12.2011 08:27скачать

содержание
Загрузка...

1.doc

  1   2   3
Реклама MarketGid:
Загрузка...
РЕГИОНАЛЬНОЕ АРХИВНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………....3

ГЛАВА I. Правовые основы регулирования архивной сферы (федеральный и региональный компоненты)……………………………………………………12

    1. Архивное дело на современном этапе………………………………….12

    2. Основные нормативно-правовые акты в архивном деле Российской Федерации (1993 – 2004 гг.)…………………………………………….18

    3. Законодательные акты субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах: проблемы и перспективы………………………….30

ГЛАВА II. Нормативно-правовая база субъекта Российской Федерации в области архивного дела (на материалах Республики Башкортостан)………44

    1. Конституция Республики Башкортостан и Закон Республики Башкортостан «Об архивном деле в Республике Башкортостан» …...44

    2. Уполномоченный орган исполнительной власти в области архивного дела……………………………………………………………………….51

    3. Правовая основа функционирования муниципальных архивов……...57

Заключение…………………………………………………………………66

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ……...71

Приложения………………………………………………………………...80


ВВЕДЕНИЕ
Государство с древнейших времен не могло существовать без письменности, документа, как основы права и управления, и было вынуждено заниматься организацией хранения, учета и использования документов. Документы как государственных, так и частных архивов служат юридическим основанием при установлении и регулировании отношений между гражданином и государством, между гражданами, а также иными субъектами права. Без документа, наделенного определенным правовым статусом, не могут осуществляться как доказательственные функции при судебном разбирательстве, так и управленческие действия в публичных или гражданских отношениях.

^ Актуальность темы исследования определятся в настоящее время тем, что Российское государство предпринимает необходимые шаги к тому, чтобы в полной мере называться правовым государством. В соответствии с этим меняется государственная политика в сфере архивного дела, доказательством чему служат принятые в последние десятилетия ряд законодательных и иных правовых актов, регулирующих различные вопросы архивного дела на федеральном и региональном уровнях.

Под архивным законодательством понимается совокупность законодательных и иных нормативных актов, принятых органами государственной власти и регламентирующих организацию архивного дела.

В настоящее время характерной особенностью модели организации архивного дела в России является взаимодействие трех уровней: федерального, субъектов федерации и муниципалитетов. Сфера действия архивного законодательства относится к совместному введению российской Федерации и ее субъектов.

Понятие «законодательство субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах» рассматривается исследователями не только в рамах истории развития архивного законодательства, но и конституционного, муниципального, гражданского, административного права.

^ Объектом исследования является региональное архивное законодательство Российской Федерации

Предмет исследования – развитие архивного законодательства субъектов федерации в русле российской государственной архивной системы.

^ Хронологические рамки исследования охватывают период с 1993 года по 2009 год. С 1993 года начали действовать Основы законодательства Российской Федерации «Об архивном фонде Российской федерации и архивах», в соответствии с этим в субъектах федерации были приняты законы республиканского, областного и окружного уровней. В 2004 году был принят Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации», в связи с чем утратили свою силу Основы законодательства 1993 года. Постепенно принимается новое законодательство субъектов Российской Федерации об архивном деле.

Историография. Состояние теоретических и практических исследований, посвященных проблемам регионального архивного законодательства, а также государственного управления в сфере архивного дела, правовое обеспечение, указывает нам на то, что они не получили системного изучения.

Постановка проблемы законодательного регулирования архивного дела в субъектах Российской Федерации потребовала обращения к таким научным дисциплинам как история, архивоведение, документоведению.

Специальных работ, посвященных анализу архивного законодательства в постсоветский период практически нет. Следует отметить диссертации Беловой С.И.1 и Беликовой С.В.,2 в которых рассматривалось федеральное архивное законодательство в контексте архивного права. Белова С.И. подробно рассматривает правовое обеспечение архивного дела в Российской Федерации и правовые формы административных производств по архивным делам. Беликова С.В. отметила, что фактически архивное законодательство в современных условиях развивается по пути формирования комплексной отрасли законодательства. Автор отметила, что на современном этапе в силу объективных причин архивное законодательство можно отнести к формирующимся законодательным комплексам. Беликова С.В. предложила классификацию норм права архивного законодательства (Приложение 1).

Диссертация И.Г. Асфандиаровой рассматривает развитие архивного законодательства в субъектах Российской Федерации, анализирует правовые проблемы, стоящие перед органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области архивного дела, а также в органах муниципального самоуправления3.

Изменения системы нормативно-правового регулирования архивного дела в Российской Федерации стали предметом научного исследования, начиная со второй половины 90-х гг. XX века. Новейшая российская историография представлена работами Алексеевой Е.В.,4 Артизова А.Г.,5 Асфандияровой И.Г.,6 Козлова В.П.,7 Кремнева П.П.,8 Телегиной Т.И., 9 Тюнеева В.А.,10 Шестаковой Н.К. 11

Названные авторы обращаются к теоретическим и практическим проблемам формирования федерального и регионального законодательства об архивных фондах и архивах, анализа тех его положений, обеспечивающих доступ к архивным документам, касаются вопросов изменения правового сознания в архивной среде.
Однако начатое рядом публикаций изучение архивного законодательства Российской Федерации в связи с его поэтапным усовершенствованием, требует дальнейшего углубления.

В выпускной квалификационной работе были рассмотрены работы отечественных ученых по конституционному, муниципальному, гражданскому, административному праву, также труды по архивоведению, а также комментарии к Конституции Российской Федерации и действующему Российскому законодательству12.

Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияния административных реформ и деятельности государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления и правоведения, которые со своих позиций рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды13.

Мероприятия по реформированию государственной архивной службы и ее развитию в конце 1980-х – начале 1990-х годов освещены преимущественно в статьях руководителей отрасли того периода14; осмыслению первых итогов архивной реформы первой половины 1990 годов посвящены и статьи В.П. Коз­лова15.

Важным вкладом в научную разработку исследуемой темы стало проведение 2 февраля 1999 года парламентских слушаний по проблемам безопасности, комплектования и использования Архивного фонда Российской Федерации, организованных по инициативе Федеральной архивной службы России и комитетами Государственной Думы по безопасности и культуре16. 28 октября 2003 года комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию и экологии провел парламентские слушания на тему «Сохранение культурно-исторической памяти нации. Библиотеки и архивы России». 2 октября 2006 года по инициативе Комиссии Общественной палаты по вопросам сохранения культурного и духовного наследия прошли общественные слушания на тему «Современные проблемы сохранности, комплектования и использования Архивного фонда Российской Федерации»17. 13 октября 1998 года состоялось заседание Межведомственной комиссии по информационной безопасности Совета Безопасности Российской Федерации по вопросу: «О мерах по защите государственных информационных ресурсов Архивного фонда Российской Федерации», а 25 ноября 1999 года прошло заседание Правительства Российской Федерации, на котором рассматривался вопрос «О мерах по сохранению Архивного фонда Российской Федерации и улучшению использования архивных документов»18. На заседаниях Межведомственной комиссии, Правительства Российской Федерации, Общественной палаты и парламентских слушаниях было признано плачевным состояние сохранности Архивного фонда Российской Федерации.

Стимулом для развития теоретических и практических разработок в области архивоведения послужили проводимые Росархивом серии научно-практических конфе­ренций, посвященных теоретическим и практическим вопросам архивного дела с участием архивистов, представителей научных и общественных организаций. На многих конференциях поднимались проблемы проведения объективных и многосторонних исследований по истории архивного дела ХХ в19. Следует отметить аналитический и дискуссионный характер ме­роприятий, где наряду с общефедеральными поднима­лись и региональные проблемы отрасли. Начиная с 1995 г. начал прово­диться цикл всероссийских научных конференций «Архивоведение и источниковедение отечественной истории: проблемы взаимодействия на современном этапе». Особо следует выделить всероссийскую научно-практическую конференцию «Архиво­ведение и архивное дело в России (1991-2005 гг.): осмысление пройденного» (Москва, 19-20 апреля 2006 г.). В Республике Башкортостан, в Уфе проводится конференция «Археография Южного Урала». Проведение конференции способствует укреплению внеинституциональных форм кооперации историко-архивного сообщества, в том числе созданию единого архивно-информационного и правового пространства Волго-Уральского региона; расширению базы научных исследований.

^ Источниковая база исследования. Дипломная работа написана на основе опубликованных источников. Большую группу источников составляют законодательные акты: 1) конституции, нормативные правовые документы, сборники документов; 2) федеральные законы; 3) законы субъектов Российской Федерации; 4) указы Президента Российской Федерации; 5) Постановления Правительства Российской Федерации; 6) Постановления Верховного Совета Российской Федерации; 7) Нормативно-методические документы.

В основу исследования было положено рассмотрение законов субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах, практический опыт применения субъектами Российской Федерации архивного законодательства России. Также были проанализированы федеральные законы, так или иначе затрагивающие проблемы архивного дела.

Проанализированы официальные документы (выступления руководителей, отчеты, материалы коллегий, информационно-аналитические материалы) федеральных и региональных ведомств по управлению архивным делом, размещенные на Internet-ресурсах.

Изучены материалы экспертных оценок исследователей архивного законодательства Российской Федерации и ее субъектов.

^ Цель работы заключается в анализе проблем регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области архивного дела, а также современных правовых проблемах организации архивного дела.

Для наиболее полного раскрытия темы необходимо поставить следующие задачи:

1) анализ федерального архивного законодательства, с учетом административной и муниципальной реформы проводящейся в Российской Федерации;

2) сравнить региональное законодательство субъектов федерации, регулирующего сферу архивного дела;

3) показать систему правоотношений складывающихся между субъектами архивного дела Российской Федерации;

4) проанализировать ход архивной реформы;

5) рассмотреть правовые аспекты организации архивного дела отдельного субъекта Российской Федерации (на материалах Республики Башкортостан).

^ Теоретическая и практическая значимость данного выпускного квалификационного исследования состоит в том, что содержащийся в нем материал и теоретические выводы по проблемам регионального архивного законодательства субъектов Российской Федерации могут быть использованы, во-первых, в дальнейших изысканиях по проблемам архивного законодательства, во–вторых, могут применяться юристами, историками, архивоведами при изучении современного состояния регионального и федерального законодательства. В-третьих: ряд положений данного исследования и его результаты могут использоваться при разработке тестовых материалов, а также вузовских курсов по архивоведческим и документоведческим дисциплинам.

^ Методологическую основу дипломной работы составили как общенаучные методы, так и методы собственно исторической и юридической науки: системно-структурный, логический, сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, нормативно-правой, статистический и другие, позволяющие выявить соотношение общего и частного, общероссийского и регионального.

Структура работы построена в соответствии с логикой исследования и представлена введением, двумя главами, заключением и приложениями.

^ ГЛАВА I. Правовые основы регулирования архивной сферы (федеральный и региональный компоненты)


    1. Архивное дело на современном этапе


Архивное строительство в России имеет длительную историю. Архивное дело представляет собой отрасль деятельности человеческого общества, охватывающую все теоретические, правовые и практические аспекты, являющихся частью исторической памяти о прошлом. Значительный вклад в изучение истории архивного дела и создание концепции отечественного архивоведения внесли отечественные ученые: В.В. Максаков,20 А.В.Чернов,21 В.Н. Автократов,22 Е.В. Старостин,23 В.П. Козлов.24

Приступая к рассмотрению развития отечественного архивного дела, обратим внимание на то, что архивы по своей сути в гораздо большей степени, чем другие институты социально-культурной сферы (библиотеки, музеи) интегрированы в функционирование государственного механизма, являются пусть маленькой, но неотъемлемой его частью. Вследствие этого в той же самой степени в эти годы они испытали на себе всю тернистость государственного строительства новой России с присущими ему издержками и противоречиями, ошибками и конфликтами.

На рубеже веков в результате глубоких социально-экономических и политических реформ архивная система вместе со всей страной пережила очень серьезную трансформацию. В свете этих реформ, необходимо было решить организационно-правовые и методические проблемы комплектования, сохранения и использования документов на совершенно новой основе. Основными направлениями архивной реформы 90 х годов были: воссоздание Архивного фонда России; ограничение и лишение монопольного права на постоянное ведомственное, хранение документов бывших Комитета государственной безопасности СССР, Министерства иностранных дел СССР; создание на базе бывших партийных архивов центров хранения документации; становление и развитие негосударственной части Архивного Фонда, в связи с процессами разгосударствления, приватизации, формирования новых форм собственности; демократизация архивного дела.

В начале XXI столетия архивоведение стало самостоятельной, касающейся всех и каждого сферой практической и научной деятельности, занимающей важнейшее место в системе научных дисциплин и в общественной жизни. Современное архивоведение занимается не только изучением ретроспективной информацией, но и проникает в суть процессов, происходящих с документами в современной системе управления.

Одной из актуальных проблем отечественного архивоведения является разработка вопросов архивного законодательства. Архивное дело, как и любая другая сфера жизни общества, имеет свою правовую форму - общественные отношения, которые регулируются архивным законодательством25. Главной задачей архивного законодательства является создание законодательной базы, которая позволила бы, решая проблему правового регулирования отношений граждан, общества и государства в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда Российской Федерации, как важнейшей части ее национального и культурного достояния.

В 2004 году в России была проведена масштабная административная реформа, в результате которой федеральные органы исполнительной власти в зависимости от выполняемых ими функций были разделены на министерства (с правоустанавливающими функциями), службы (с контрольно-надзорными функциями) и агентства (с правоприменительными функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом)26. Согласно этим изменениям Федеральная архивная служба России была преобразована в Федеральное архивное агентство, подведомственное Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации (Приложение 2).

В 2004 году был принят Федеральный Закон «Об архивном деле в Российской Федерации»27, который сегодня регулирует отношения в сфере организации, хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других документов независимо от их форм собственности. Закон регулирует и отношения управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.

Принципиально важными положениями Закона, отличающими его от других законодательных актов, в архивной сфере являются: его более широкая сфера применения; отсутствие деления на государственную и негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации; внимание к муниципальному архивному звену; разработка понятийного аппарата современной архивной сферы; четкое разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в области архивного дела; четкое определение состава Архивного Фонда Российской Федерации; обозначение особенности правового положения архивных документов, находящихся в собственности Российской Федерации; указание особенности гражданского оборота документов Архивного Фонда Российской Федерации, находящихся в частной собственности; провозглашение принципов, связанных с комплектованием, хранением, учетом и организацией использования документов Архивного Фонда Российской Федерации; полная регламентация всего управления архивным делом. В отдельных главах Закона прописаны вопросы доступа к архивным документам и их использованию, а также вопросы международного сотрудничества.

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» явился первым федеральным законом принятым в архивной сфере, который несмотря на свой прогрессивный характер все-таки содержит определенные противоречия и изъяны. Принятие закона обострило проблему, заложенную еще в Основах архивного законодательства 1993 года28. Тогда, с учетом изменения государственного строя и появления частной собственности в стране, архивные документы были разделены на государственные и негосударственные. Последствия такого решения еще долго будет сказываться в текущей архивной деятельности учреждений и организаций, т.к. в результате колоссальное количество документов (особенно по личному составу ликвидированных коммерческих структур) уже утрачено и продолжает утрачиваться ежегодно. Реальных рычагов, которые бы позволили изменить ситуацию в лучшую сторону, до сих пор не найдено.

С принятием нового закона единый Архивный фонд Российской Федерации был разделен на три части: федеральные архивные документы, региональные архивные документы и муниципальные архивные документы. Разделяя собст­венность на документы, не предусмотрели изменение системы комплектования и хранения документов, существовавшей еще с советского времени. Напротив, в статье 21 закона было введено положение, которое сохраняло существующий порядок: «Документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в процессе деятельности территориальных органов, федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, могут передаваться в государственные архивы субъекта Российской Федерации на основании договора между органом или организацией, передающими указанные документы, и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела»29.

В результате остро встал вопрос о судьбе документов территориальных подразделений федеральных органов власти, таких, как суды, прокуратуры, налоговые органы, органы службы безопасности, таможенные органы, комиссариаты, органы статистики, управления федерального казначейства, контрольные и надзорные службы, службы занятости населения, отделения Пенсионного фонда, федеральные государственные учреждения и унитарные предприятия, учреждения культуры и образования и т.д. Согласно нового закона вся их документация является федеральной собственностью и должна быть принята на хранение в федеральные архивы, возможности которых ограничены. И подобных проблем немало.

На IV Всероссийском съезде российского общества историков-архивистов руководитель Федерального архивного агентства, член-корреспондент Российской академии наук В.П. Козлов отмечал, что за последние 15 лет при чрезмерной централизации организационного, нормативного и методического обеспечения архивного дела, по нему были нанесены ощутимые удары30. Федеральные архивы были отделены от региональных, региональные – друг от друга. Получила законодательное оформление отгороженность от государственной архивной службы архивных служб ряда ведомств, возникли проблемы во взаимодействии государственных архивных служб субъектов Российской Федерации и муниципальных архивных служб этих субъектов. На федеральном уровне произошло дробление функций, когда-то сконцентрированных в едином федеральном органе исполнительной власти архивного дела, на функции политические и законотворческие. В результате административной реформы 2004 года осталась «ничьей» функция контроля за организацией ведомственных, архивных и делопроизводственных служб, особенно на федеральном уровне.

На сегодняшний день создана и правовая основа государственного учета. В соответствии со статьей 19 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» документы Архивного фонда Российской Федерации независимо от места их хранения подлежат государственному учету.

Организована разработка и внедрение в практику работы архивных учреждений страны программных комплексов – «Архивный фонд» и «Фондовый каталог», в основе которых - обеспечение преемственности с традиционными формами и методами учета, базирующееся на единстве учетных показателей в электронном и традиционном форматах; возможность тиражирования программного обеспечения для организации его использования не только на объектах архивной отрасли, но и в хранилищах Архивного фонда Российской Федерации любой ведомственной принадлежности.

Важное значение для расширения работ по созданию системы автоматизированного государственного учета имело принятие Правительством Российской Федерации подпрограммы «Архивы России» федеральной целевой программы «Культура России (2001-2005 годы)»31. В ходе ее реализации выделялись определенные средства на приобретение компьютерной техники для государственных и муниципальных архивов, которая используется, главным образом, для ведения баз данных «Архивный фонд» и «Фондовый каталог».


    1. ^ Основные нормативно-правовые акты в архивном деле Российской Федерации (1993-2004 гг.)


Принято считать, что начало всем реформам в архивной сфере было положено известными августовскими указами Президента Российской Федерации «О национализации архивов КПСС» и «О передаче в госархивы документов бывшего КГБ СССР»32. Указ Президента РСФСР об архивах Комитета государственной безопасности был подписан 24 августа 1991 года.33 Указ Президента РСФСР о партийных архивах был подписан в тот же день. Значение этих документов трудно переоценить.

Изменение государственного строя России повлекло за собой изменения в жизни страны и общества, что не могло не сказаться и на жизнедеятельности архивов, и прежде всего партийных. Новая демократическая власть, ликвидировав разделение архивов страны на более привилегированные (партийные) и менее обеспеченные (государственные), завершила процесс централизации архивного дела34. Однако централизация не могла быть осуществлена единовременно, на основании лишь директив сверху.

Затем 12 октября 1991 года было издано Постановление Совета Министров РСФСР «О Российском центре хранения и изучения документов новейшей истории (РЦХИДНИ) и Центре хранения современной документации (ЦХСД)». На основании этого постановления на базе привилегированного Центрального партийного архива был создан Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории, который позже вместе с Центром хранения документов молодежных организаций был преобразован в Российский государственный архив социально-политической истории (1999), а архивные комплексы ЦК КПСС были включены во вновь созданный Центр хранения современной документации, переименованный в 1999 году в Российский государственный архив новейшей истории. Тогда же, 12 октября 1991 году, вышло постановление Совета Министров РСФСР «О развитии архивного дела в РСФСР». Таким образом, за один год были изданы два указа и два правительственных постановления по архивному делу35.

В 1992 году были изданы два постановления: одно - Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Комитете по делам архивов при Правительстве Российской Федерации и сети федеральных государственных архивов и центров хранения документации» от 24 июня 1992 года и второе — Верховного Совета Российской Федерации «О временном порядке доступа к архивным документам и их использования» от 19 июня 1992 года36. На основании первого постановления ранее секретный Центральный государственный (особый) архив СССР, хранивший трофейные документы, перемещенные в СССР в результате Второй мировой войны из Германии и других зарубежных стран, а также архивные документы Главного управления по делам военнопленных и интернированных МВД СССР, был преобразован в Центр хранения историко-документальных коллекций (ЦХИДК) и стал публичным. Был также определен срок (30 лет) ограничения доступа к архивным документам или архивной информации, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также срок (75 лет) доступа к архивным документам, содержащим сведения о личной жизни граждан (за исключением самих этих граждан или их наследников).

В 1993 году были приняты «Основы законодательства Российской Федерации об архивном фонде и архивах37. Принятые ранее законодательные акты по смежным с архивным делом вопросам («Основы законодательства Российской Федерации о культуре», законы «О вывозе и ввозе культурных ценностей», «О реабилитации жертв политических репрессий», «Об авторском праве и смежных с ним правах» и другие) позволили обосновать или конкретизировать формулировки отдельных статей, уточнить границы области применения основ законодательства, их взаимосвязь со сферой науки и культуры и всей системой отечественного права.

Авторы закона отмечали, что основы законодательства отражают особенности переходного периода и являют собой своеобразный стиль традиций и новаторства. Важнейшим принципом основ законодательства является отсутствие в них идеологизации в старом понимании этого слова. В них выражены интересы свободного, открытого для информационных потоков, правового общества и отражаются общепринятые в мире управленческие стандарты и профессиональные нормы38.

Впервые достаточно четко в архивной сфере была разграничена компетенция Российской Федерации и ее субъектов. В Основах законодательства выделены три блока полномочий по вопросам архивного дела, отнесенных:

1) исключительно к ведению Российской Федерации в лице ее органов государственной власти;

2) к совместному ведению Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей и округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

3) к самостоятельному решению вышеуказанными субъектами Российской Федерации.

В Основах законодательства впервые в архивной сфере законодательно были определены две части Архивного фонда Российской Федерации (АФ РФ): государственная и негосударственная. В рамках государственной части АФ РФ выделяют четыре комплекса архивных документов, фактически, а порой и юридически обособленных по следующим хранилищам: государственным архивам, ведомственным архивам, библиотекам и музеям, отраслевым архивным фондам39. Относительно последних следует отметить, что фактически документы в них хранятся постоянно, но в законодательстве впервые предусмотрено временное или депозитарное хранение документов в этих хранилищах.

Ведение архивного дела законом были возложены на центральный орган исполнительной власти Российской Федерации - Государственную архивную службу России, ее органы
и учреждения. Определены структурные компоненты системы государственной архивной службы России: 1) государственные органы управления архивным делом субъектов федерации, городов, районов, 2) архивные учреждения; 3) научно-исследовательские институты и другие организации и предприятия, обеспечивающие ее деятельность.

Не менее важным принципом Основ законодательства стал принцип защиты национальных интересов в архивном деле, связанный с запретом на безвозвратный вывоз за пределы страны государственной части Архивного фонда и уникальных и особо ценных документов его негосударственной части.

Специальный раздел Основ законодательства определил правовые
основы международного сотрудничества России по вопросам архивного дела, условия вывоза и ввоза архивным документов и их копий, приоритетность правил международных договоров, участником которых является Российская Федерация. Основы законодательства на 10 лет стали главным законодательного актом государства в архивном деле.

К сожалению, в процессе доработки закона в Верховном Совете РСФСР Основы законодательства претерпели кардинальные изменения. Главное из них заключалось в том, что из закона прямого действия он превратился в «Основы», в результате чего из него был исключен ряд принципиально важных технологических норм, что впоследствии отрицательно отразилось на деятельности российских архивов, в первую очередь в области их комплектования. Тем не менее, при всех своих известных недостатках «Основы законодательства Российской Федерации об архивном деле в Российской Федерации и архивах» включили в себя ряд важных принципов организации архивного дела, впервые закрепленных законодательно и не потерявших своей значимости и сегодня.

Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 года «О государственной тайне» (в редакции от 22 августа 2004 года) устанавливает перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяет порядок отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивания, а также процедуру рассекречивания сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей40. Таким образом, закон о государственной тайне является основой для отнесения архивных документов и носителей, на которых они зафиксированы, к секретным сведениям, а также порядок и условия рассекречивания таких документов.

В тексте Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, нет упоминаний об архивах и архивных документах. Тем не менее, часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации провозглашает право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом41. Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность органов государственной власти и местного самоуправления (статья 18), в том числе архивных органов и учреждений42.

В соответствии со статьей 44 Конституции Российской Федерации граждане обладают правом на участие в культурной жизни и пользование достижениями культуры, доступа к культурным ценностям43. Это обеспечивается общедоступностью ценностей, находящихся в государственных и общественных фондах, развитием сети бесплатных архивных учреждений, музеев и библиотек44.

Конституционно-правой статус человека и гражданина характеризуется не только его правами и свободами, но и обязанностями. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации архивные учреждения, должностные лица и сотрудники, работающие в них, обязаны соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

Следующим положением, имеющим большое значение для архивного дела, является часть 2 статья 8 Конституции, подразделяющая собственность на частную, государственную и муниципальную. В продолжение часть 2 статья 8 Конституции пункт 1 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации подразделяет государственную собственность на федеральную собственность и собственность субъекта Российской Федерации45.

Конституция Российской Федерации не выделила архивное дело в отдельный предмет ведения, но рассматривая содержание статьи 72 Конституции России, архивное дело можно отнести к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Подробнее вопросы организации комплектования, хранения, учета и использование архивного фонда и управления архивами нашли свое отражение в положениях «Об архивном фонде Российской Федерации» и «Государственной архивной службе России»46.

Первое положение в соответствующих разделах четко разграничило состав государственной и негосударственной частей Архивного Фонда, очертило сеть учреждений (федеральные архивы, архивы субъектов
Российской Федерации, муниципальные архивы, государственные музеи и библиотеки), осуществляющие постоянное хранение документов его государственной части. В отдельную группу были выделены архивные документы министерств обороны, иностранных, внутренних дел,
Службы внешней разведки Российской Федерации и др., сроки и условия временного (в том числе депозитарного) хранения и использования которых определяются соглашениями между указанными федеральными органами исполнительной власти и государственной архивной службой России. Положение впервые легитимизировало понятие «депозитарное хранение». Министерства, федеральные службы и комитеты Российской Федерации наделялись правом депозитарного (длительного) хранение и использования создаваемых ими архивных фондов.

Второй раздел положения определил права и обязанности владельцев
документов негосударственной части Архивного Фонда Российской Федерации (общественные, религиозные, негосударственные объединения, организации и предприятия, физические лица), порядок
и условия перехода документов негосударственной части Архивного Фонда в собственность государства, их передачи на временное хранение учреждениям Государственной архивной службы России, государственным музеям и библиотекам.

Проведение государственной политики в сфере архивного дела возлагалось на федеральный орган исполнительной власти Российской Федерации – Государственную архивную службу России (Росархив), который находится в ведении Президента и Правительства России. К системе Росархива отнесены федеральные архивы
и центры хранения документации, научные и другие организации,
подчиненные непосредственно Росархиву, органы управления архивным
делом субъектов федерации и архивы, которые находятся в их подчинения. К компетенции Росархива отнесены как координация деятельности федеральных органов государственной власти в сфере архивного дела, так и делопроизводства, развитие совместно с этими органами государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации. Среди ряда задач, возложенных на Росархив, выделено также содействие собственникам негосударственных архивов в сохранении, комплектовании и использовании архивов.

Согласно указу Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 года Росархив было переименован в Федеральную архивную службу России47. С учетом изменений в законодательной базе в 1998 года постановлением правительства Российской Федерации утверждено новое «Положение о Федеральной архивной службы России», которое определило ее статус, права, функции, задачи, сферу деятельности, внутреннюю структуру.

Однако основы архивного законодательства, принятые на начальном
этапе радикальных преобразований в обществе, не могли учесть все
аспекты организации архивного дела. Ряд его положений носили временный характер. В начале XXI века новые практические задачи, которые актуализировались перед архивным делом в связи с постоянными изменениям условий и факторов развития России, продолжали необходимость дальнейшего совершенствования архивного законодательства. В 2002 году на страницах журнала «Отечественные архивы» был обнародован проект Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации»48, подготовленный рабочей группой Росархива (руководитель - В.П. Козлов, заместитель - А.Г. Артизов, члены группы - представители федеральных архивов, аппарата Росархива, ученые). Законопроект был доработан с учетом многочисленных отзывов, замечаний и предложений, был рассмотрен на заседании Правительства Российской Федерации, 29 ноября 2003 года проект поступил в Государственную думу49 и был включен в план приоритетных законопроектов, предусмотренных для рассмотрения в 2004 году.

Новая редакция Федерального закона «Об архивном деле в РФ»,
которая состоит из 9 глав, вступила в силу 27 октября 2004 года. По сравнению с «Основами законодательства Российскую Федерацию об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» первая глава закона вместила существенные изменения и уточнение понятийного аппарата (19 терминов). В закон вводятся новые понятия: «особо ценный документ», «уникальный документ», «экспертиза ценности документов», «упорядочение архивных документов», «владелец архивных документов», «пользователь архивными документами» и др. Статья 4 закона четко разграничила полномочия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в архивном деле.

Принципиально новыми положениями закона стали: детальное определения состава Архивного Фонда; отказ от разделения Архивного Фонда на государственную и негосударственную части, выделение трех групп архивных документов (принадлежащих государственной, муниципальной и частной собственности), изложения особенностей правового положения документов, находящихся в
собственности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; полная регламентация всей системы управления архивным
делом. Принятые после реализации в Российской Федерации масштабной
административной реформы и разделения полномочий на федеральном уровне между различными органами исполнительной власти нормы закона были полностью согласованы с новой структурой исполнительной власти России. Значительное внимание уделено муниципальному архивному звену.

В отдельных главах закона четко выписаны принципы комплектования, хранения, учета и организации использования документов Архивного Фонда Российской Федерации. Среди вопросов доступа к архивным документам и их использования конкретизирован порядок бесплатного предоставление пользователям архивных справок или копий архивных документов, которые связаны не просто с социальной защитой граждан, а с той его частью, предусматривающей их пенсионное обеспечение, получение льгот и компенсаций в соответствии с законодательством. Восьмая глава закона посвященная вопросам международного сотрудничества.

Реорганизацию Федеральной архивной службы России в Федеральное архивное агентство, подчиненное Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, в 2004 году закрепило «Положение о Федеральном архивном агентстве», утвержденное постановлением правительства Российской Федерации № 290 от 17 июня 2004 года50. В компетенции Федерального архивного агентства отнесено предоставление государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела (Приложение 3).

Принятие закона «Об архивном деле в Российской Федерации» актуализировало проблемы просмотра и приведения в соответствие с его требованиями существующей нормативно-правовой и методической базы архивного дела. Работа по устранение правовых лакун и противоречий между действующими актами и новым законом продолжается, вызывая оживленные обсуждения и профессиональное обобщение приобретенного опыта.


    1. ^ Законодательные акты субъектов Российской Федерации об архивных фондах и архивах: проблемы и перспективы


Наличие регионального законодательства, существующего наряду с федеральным в субъектах Российской Федерации, стало возможным после принятия действующей Конституции Российской Федерации. Позднее Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации»51 к полномочиям органов государственной власти субъекта федерации по предметам совместного ведения, осуществляемой данными органами самостоятельно за счет средств его бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнес решение вопроса формирования и содержания архивных фондов субъекта Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, формами правового регулирования по предметам совместного ведения могут быть федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законодатель­ные и иные нормативные правовые акты субъектов федерации. Из этого следует, что Конституция Российской Федерации не устанавливает ни ви­ды, ни формы нормативных правовых актов этой компетенции, но содержит важную формулировку («принимаемые в соответствии с ними»), поскольку только при этом условии законы и иные акты субъектов федерации будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и другими органами, организациями и гражданами52.

По мнению некоторых ученых, сегодня нет твердой правовой базы и единого концептуального подхода к вопросам о том, каким следует быть за­конодательству субъектов Российской Федерации, как оно должно «стыко­ваться» с федеральным, каков механизм обеспечения соответствия регио­нального законодательства федеральному53. Это справедливо и для архивно­го законодательства. Проблема соотношения федерального и регионального законодательств актуальна не только с точки зрения государственного управления архивным делом и сохранения государственных стандартов в данной области, но и в связи с необходимостью защиты конституционных прав и обязанностей человека и гражданина54.

Однако, основным фундаментальным принципом, без которого не может нормально функционировать федеративное государство, является строгое соответствие всех принимаемых субъектами Федерации правовых актов федерального законодательства. Механизм устранения противоречий может быть правовым или политическим. Первый — предполагает установленную законом юридическую процедуру «настройки» регионального законодательства, в том числе конституций республик на территории Российской Федерации, по общероссийским критериям и меркам. Второй — допускает волевые (в том числе силовые) решения органов государственной власти России по изъятию из региональных правовых систем элементов, противоречащих общегосударственным стандартам. Правовой путь устранения противоречий предполагает, кроме того, и встречную корректировку общероссийских правовых норм55.

Как отмечает И.Г. Асфандиярова, что меры принимаемые федеральными органами государственной власти по согласованию законодательства субъектов федерации с федеральным, сводятся главным образом к экспертизе актов регионального уровня и ин­формированию принявших их органов о выявленном несоответствии. Опыт субъектов федерации но подготовке законодательных актов в области архивного дела подтверждает эту практику56. В 1990-2000 годах были приняты законодательные и иные нормативные правовые акты субъектов федерации об архивных фондах и архивах, которые развивали и детализировали положения Основ законодательства Российской Федерации об Архивном Фонде Российской Федерации и архивах.

В связи с принятием Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» субъектам федерации предстоит привести свои законодательные акты в области архивного дела в строгое соответствие с его нормами.

Есть целый ряд причин, по которым регионы со своей стороны заинтересованы в разработке соответствующих нормативно-правовых актов:

1) федеральный закон ограничивается выделением федеральной собственности. Есть возможность продолжить «раздел имущества», а речь идет о немалых материальных ценностях. Безусловно, это главная причина, по которой регионы очень серьезно относятся к возможности создания своего архивного законодательства;

2) управление государством осуществляется посредством документов. Контроль над архивами, над доступом к информации означает контроль над деятельностью государственных органов и тем самым дает властные функции. Не меньшую ценность представляет собой и инфраструктура архивных учреждений (здания, территория и т.д.);

3) в-третьих, новое законодательство значительно расширит возможности для получения финансов архивными учреждениями.

Многие субъекты федерации серьезно отнеслись к разработке законов и нормативных актов, стараясь отразить в них свое понимание вопросов управления архивным делом. Хватило, однако, и тех, кто стал просто переписывать федеральные нормы. В связи с этим руководство Росархива в декабре 2004 года года на учредительном заседании Совета по архивному делу высказало свою точку зрения на вопрос о разработке регионального архивного законодательства: «…Ни в коем случае не надо слепо копировать новый федеральный закон. Его нормы о сохранности, учете, комплектовании и использовании архивных документов, а также об обязанностях организаций и граждан в вопросах архивного дела не нуждаются в повторении. Эти нормы имеют, подчеркиваю, прямое действие на территории всей нашей страны. Лучше пойти по другому пути — внесения изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах, изъять из них те нормы, которые противоречат новому федеральному закону, и напротив, сохранить оправдавшие себя на практике положения, дополнить их при необходимости не противоречащими федеральному закону новациями»57. В своем выступлении   руководитель Федерального архивного агентства В.П. Козлов 28 февраля 2005 года на коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации отметил: «Нельзя допустить, чтобы в одном субъекте федерации существовали свои правила использования архивных документов и доступа к ним, а в другом субъекте — иные. Государственные, муниципальные, ведомственные архивы как нервная система государства, пусть даже и периферийная, должны действовать по единым правилам»58.

С одной стороны, имеющаяся у регионов возможность принимать собственное законодательство могла оказаться полезной для развития архивного дела. В тех из них, где руководство поняло важность развития архивного дела, в том числе для решения острых экономических и социальных вопросов, появляется возможность наладить ее лучше, чем в среднем по стране.

Однако региональная архивная деятельность была выведена из-под контроля федерального центра, что значительно затруднило организацию сотрудничества и взаимодействия - как межрегионального, так и с федеральным центром. Федеральное архивное агентство по действующему законодательству не может напрямую контролировать разработку нормативных актов «на местах», и предлагает лишь услуги по рецензированию регионального законодательства.

Если классифицировать по наименованиям (названиям) региональных законов, регулирующих сферу архивного дела в том или ином регионе России, то данные законодательные акты можно разбить на три группы: 1) законодательные акты об архивных фондах и архивах субъектов Российской Федерации; 2) законы об архивном деле в субъекте Российской Федерации; 3) иные названия (например: Закон Хабаровского края «О реализации полномочий Хабаровского края в области архивного дела»)59.

По структуре законодательства - Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» состоит из 9 глав, 32 статей, региональное архивное законодательство, как правило, не имеют глав, и количество статей в законах колеблется от 8 (Ставропольский край) до 19 (Республика Башкортостан). Исключением можно назвать закон Самарской области, который состоит из 9 глав, 26 статей.

Понятийный или терминологический аппарат архивного законодательства - в статье 3 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» дается 19 терминов и определений в сфере архивного дела. Однако ряд архивных практиков и исследователей считают необходимым дополнить понятийный аппарат Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» следующими терминами: «Архивный фонд субъекта Российской Федерации» и «архивный фонд муниципального образования», считая, что возникновение дискуссий вокруг этих понятий, привело к тому, что каждый субъект Российской Федерации по разному решает данный вопрос. Так, например, прокуратура Хабаровского края не позволила в законе Хабаровского края «О реализации полномочий Хабаровского края в области архивного дела» ввести понятие «Архивный фонд Хабаровского края», мотивируя тем, что в федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» не предусматривается наличие архивных фондов субъектов федерации60.

К вопросам терминологии в регионах подошли по-разному. Некоторые законы не содержат определений терминов (Иркутская область и Ханты-Мансийский Автономный округ) или же стоит ссылка на Федеральный закон Российской Федерации (Ярославская область).
  1   2   3



Скачать файл (435 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru