Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  


Загрузка...

Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права - файл n1.doc


Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права
скачать (1022 kb.)

Доступные файлы (1):

n1.doc1022kb.23.01.2013 17:43скачать

Загрузка...

n1.doc

  1   2   3   4   5   6   7
Реклама MarketGid:
Загрузка...
шШИ ЮРИДИЧЕСКАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ «№_

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Российская академия правосудия ШШ Верховный Суд Российской Федерации

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

СВ. ЗАПОЛЬСКИЙ

ДИСКУССИОННЫЕ

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ

ФИНАНСОВОГО ПРАВА

МОНОГРАФИЯ

Москва 111^ 2008

УДК 347.73 ББК 67.402 3-33

Рецензент Шохин СО., доктор юридических наук, профессор

Запольский СВ.

-33 Дискуссионные вопросы теории финансового права : моногра­фия / С. В. Запольский. - М. : РАП, Эксмо, 2008. - 160 с. — (Юри­дическая библиотека России).

18ВК 978-5-939-16107-7 (РАП) 18ВК 978-5-699-22008-3 (Эксмо)

Монография посвящена наиболее актуальным и дискуссионным проблемам тео­рии финансового права. В книге рассматриваются вопросы эволюции догматических положений теории финансового права: финансовая деятельность государства и финан­совая система государства; предмет и система финансового права; природа финансо­вых правоотношений; финансовые обязательства и др.

Книга предназначена для преподавателей и студентов юридических и экономиче­ских вузов, аспирантов и работников государственных органов, сотрудников правоох­ранительных органов. Она, безусловно, будет полезна всем, кто интересуется вопроса­ми теории финансового права.

УДК 347.73 ББК 67.402

Посвящается моему внуку Ивану.

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 4

Глава первая. ФИНАНСЫ И ПРАВО:

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ ... 6

Глава вторая. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА ... 20

Глава третья. ЭКОНОМИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 33

Глава четвертая. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА РОССИИ 46

Глава пятая. ПРЕДМЕТ ФИНАНСОВОГО ПРАВА 63

Глава шестая. СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА 83

Глава седьмая. СУБЪЕКТИВНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПРАВО 97

Глава восьмая. ПРИРОДА ФИНАНСОВЫХ

ПРАВООТНОШЕНИЙ П2

Глава девятая. ФИНАНСОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО 124

Глава десятая. ФИНАНСОВОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ

РОССИЙСКОГО ПРАВА 139

© Запольский СВ., 2007
I8ВN 978-5-939-16107-7 © Российская академия правосудия, 2008


I8ВN 978-5-699-22008-3 © ООО «Издательство «Эксмо», 2008

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Период жизни российского права, связанный с существенными преобразованиями отношений собственности, отказом от плано­во-директивного управления экономикой, становлением граждан­ского общества и правового государства — всего того, чем характер­на постсоветская эра, отмечен еще одним феноменом — бурным развитием, усложнением и совершенствованием финансово-право­вых инструментов регулирования имущественно-денежных отно­шений. В короткие сроки возникла система разнообразных финан­совых институтов, мало известных плановой экономике, разрабаты­вались и принимались нормативные акты, посвященные финансам, формировались новые органы государственного управления в этой области. И как зачастую это бывает, теоретические взгляды на фи­нансовую систему и финансовое право перестали адекватно реаги­ровать на вызов практики. Многие решения, судьбоносные для фи­нансов и экономики, в целом принимались и принимаются без должного теоретического апробирования и осмысления.

Однако следует заметить, что экстенсивное развитие финансо­вого права заканчивается. Все значимые задачи так или иначе реше­ны — Россия обладает вполне современной и в целом соответствую­щей среднемировому уровню финансовой системой. Что касается эффективной настройки имеющихся финансово-правовых меха­низмов, то этот процесс требует более глубокого проникновения в существо отношений экономики и права, и в финансовый сектор в частности.

Теоретические основы финансового права — далеко не «тер-ра-инкогнито» для российских ученых-юристов. В разные годы уви­дели свет многие фундаментальные исследования этого комплекса научных проблем. Тем не менее как о сложившейся, подтвержден­ной практикой, говорить о теории финансового права пока рано. Помимо опережающего развития самой практики, в качестве причи­ны следует назвать еще, как минимум, два обстоятельства. Первое — служебное, следующее за принятием соответствующих политических решений, положение теории финансового права, ролью которой дол­гие годы было объяснить и подтвердить высшую мудрость каждо­го очередного государственного финансового мероприятия. Наука,

4

которой уготовано только согласно кивать и комментировать про­исходящее, обречена на стагнацию, что, собственно, и произошло с финансовым правом вместе со всем государствоведением в совет­ское время. Комментирование законоположений и даже ведомст­венных инструкций вместо анализа существа действующего право­вого режима — то, что лишает многие научные исследования глуби­ны и фундаментальности, придает им свойство сиюминутности. Не с этим ли связано издание и переиздание множества учебников по финансовому праву в погоне за бесконечными мелкими изменения­ми законодательства?

Второе — недооценка, а лучше сказать, невозможность проведе­ния объективной юридической (правовой) экспертизы. Лукавая фи­нансовая политика, полная условностей и недомолвок, не предпо­лагает искренности и траспарентности в формировании ее правовой платформы. Подчас специалисты ограничивались «рассказами» о финансах, рисовали идиллическую картину гармонии интересов и государственной мудрости. Реальность финансовой жизни, совер­шенно отличная от придуманной плановой идиллии, стала приот­крываться лишь в последние годы исследований и вызвала настоя­тельную необходимость углубленного правового опосредствования складывающихся отношений.

Настоящая работа, задуманная как приглашение коллег-ученых к дискуссии по ряду теоретических проблем современного состоя­ния теории финансового права, не предполагает готовых решений. Автор сочтет свою задачу выполненной в случае, если ему удастся сынициировать научное обсуждение хотя бы некоторых проблем, без решения которых, прежде всего в теоретическом плане, невоз­можен качественный рывок финансового права России, его переход на новый, более высокий уровень. Читатель не найдет в работе мно­жества цифр, что часто свойственно работам в области финансов; не перегружена работа и ссылками на законодательство и правопри­менительную практику. Основное внимание уделено философии возникновения и развития весьма специфического неповторимого явления — финансового права.

В этом труде автор попытался объединить свои многолетние на­блюдения преподавателя финансового права, опыт законотворче­ской деятельности и участия в рассмотрении многих юрисдикцион-ных споров, наконец, воззрения, сформировавшиеся в результате анализа финансового законодательства и практики его применения.

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий

ГЛАВА ПЕРВАЯ ФИНАНСЫ И ПРАВО: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

Финансы, являясь, безусловно, ключевой категорией не только для финансового права, но и для всего права в целом, не обойдены вниманием. Им посвящены тысячи исследований ученых всего ми­ра, всех школ, направлений и отраслей науки. И вместе с тем суще­ство финансов остается неразгаданной тайной и продолжает волно­вать многие ученые умы. Не претендуя на открытие чего-то нового, попытаюсь оконтурить хотя бы некоторые подходы к проблеме в ас­пекте соотношения финансы — право.

Во-первых, никому пока не удавалось увидеть или тем более вы­делить единичный «финанс». Финансам суждено являться миру только в системе, во множестве, в единстве. Что это? Наша неспо­собность проникнуть в существо предмета или же генетическое ка­чество объекта исследования, существующего, живущего только в совокупности с себе подобными, т.е. в неком множестве?

Во-вторых, в силу необходимости проведения, если не гармони­зации, то хотя бы сопоставления понятийного аппарата, используе­мого в различных правовых системах (что предполагает развитие международного разделения труда и внешнеэкономических связей), мы вынуждены констатировать, что финансы как понятие, а точнее, как система понятий в нашем понимании принципиально расхо­дится с общепринятым в западных, да и во многих других странах. В результате российская наука финансового права, как сугубо ре­гиональное явление, подобно русскому хоккею или семиструнной гитаре, обречена на локальное использование и развитие только в рамках постсоветского пространства.

В-третьих, не может не обращать на себя внимание та легкость, с которой многие специалисты (при необходимости) под финанса­ми понимают в одних случаях — отношения, в других — денежные фонды, в третьих — совокупность финансовых институтов. Встреча­ются и иные самые замысловатые дефиниции, строящиеся и монти­руемые на «злобу дня». \\ 6.

В-четвертых, отсутствие единых критериев подхода к понима­нию финансов вызывает парадоксальное расщепление мнений в во­просе об их месте в системе экономических отношений. По мнению 6

одних исследователей, финансы — объективно существующие от­ношения, в интерпретации других — это инструмент хозяйствова­ния, третьи настаивают на идентичности понятий финансы, финан­совая система, финансовая деятельность. \\ 7

Развитие — и, к сожалению, конфликтное развитие — социаль­но-экономических процессов в современной России по целому ря­ду аспектов позволяет предположить, что старый, более нетерпи­мый как по идеологии, так и по конкретным средствам инструмен­тарий регулирования общественной деятельности (прежде всего в экономическом секторе) во многом объясняется низким уровнем научных исследований в области финансов, недореализованностью внедрения тех или иных достижений в практику, недоучетом, а то и полным игнорированием науки о финансах при принятии законо­дательных и управленческих решений.

Длинный перечень ошибок, допущенных государством, можно проиллюстрировать на примере так называемой монетизации льгот, предоставленных в разное время отдельным категориям граждан.

Сама льгота в качестве явления, возникшего как отрицание (полное или частичное) эквивалентного возмещения стоимости со­ответствующего товара или услуги, по нашему глубокому убежде­нию, не допускает конверсию в денежный эквивалент: прежде всего потому, что льгота — элемент правосубъектности, а денежный экви­валент (цена, тариф, плата) — способ регулирования гражданского оборота. Как еще в 1990 году писал безвременно ушедший из жизни А.Е. Козлов: «...каждое право имеет свой порядок реализации и пра­во на льготы по оплате транспортных и иных услуг, предоставлен­ное пенсионерам, не может трансформироваться в что-то другое»1.

Проведенная монетизация льгот не могла не привести к нули-фикации этих льгот, что, собственно, и произошло. Данный част­ный случай игнорирования правовой природы финансовых отно­шений требует констатации того, что многие социальные и эконо­мические проблемы могут и должны решаться именно финансовым (или иным другим) путем, но природа соответствующих отношений редко допускает альтернативность конкретного правового инстру­ментария.

Использование финансовых инструментов с той степенью нена­учности и бесшабашности, которая сложилась в последние годы, приносит негативные результаты. Это наблюдается и в бюджетной политике, и в налогообложении, и в области государственного дол­га, при валютном регулировании и в других секторах финансовой

1 Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые пробле­мы. — М.: Наука, 1990. — С. 84 и след. \\ 7

7

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий


жизни. Именно поэтому приоткрыть существо финансов — задача не столько научная, сколько политическая и социальная.

Что можно противопоставить этатическому пониманию финан­сов в качестве послушного механизма при решении государствен­ных экономических задач, под которыми в последнее время стали фигурировать неприкрытые имущественные интересы государства?

Одним из необходимых условий является пересмотр отношений «государство — финансы», сложившихся в XX столетии в россий­ской экономической и правовой науке. С благословления власть предержащих финансы стали рассматриваться как «орудие эконо­мической деятельности ...государства, охватывающей все стороны общественного производства. Вместе с тем финансы составляют особую отрасль экономической деятельности государства, обладают известной самостоятельностью по отношению к другим отраслям»1. Долгие годы господствовало понимание финансов как приводного ремня для каждого юридического и физического лица, государст­венного органа или организации в механизме социалистического государства. Финансы, в сущности, исключались из действия зако­на стоимости, из хозрасчетного механизма, да и из товарно-денеж­ных отношений, даже если провозглашалось иное. \\ 8.

В теории и практике ничего не произошло и после смены соци­ально-политического строя в начале 90-х годов прошлого века. Бюджет, налоги, госкредит, валютное регулирование продолжают оставаться сферами преимущественно этатического управления. Мало того, инструментарий государства пополнился новыми мето­дами управления финансовыми процессами, еще более противо­поставляющими его участникам гражданского оборота. Крайне аг­рессивная налоговая политика, концентрация бюджетных ресурсов страны в руках федеральных-органов, возможности отказа от испол­нения государственных финансовых обязательств — это и многое другое проявляет и подтверждает существующую тенденцию.

«Выравнивание» позиций государства и участников граждан­ского оборота (в области финансов) путем введения финансовых регуляторов в оптимальные пределы, думается, станет в ближайшем будущем одной из важнейших научных и практических задач. \\ 8.

Концентрация государственных усилий на фланге публичных финансов ослабляет внимание к так называемым частным финан­сам, упорядочение которых оставляет желать много лучшего. Созда­ется впечатление, что частные финансы, под которыми следует по­нимать, прежде всего, оборот ценных бумаг и иных платежных

8

средств, все меньше и меньше интересуют общество: либо из-за сла­бой связи частных финансов с имущественными интересами госу­дарства, либо вследствие сложности и многоструктурности задач, стоящих в этой области. Уяснение и уточнение соотношения поня­тий «государство» и «финансы» — может быть, самая важная задача финансовой науки как в экономическом, так и в правовом аспекте.

Несомненно, финансы генетически связаны с государством как исторически, так и, если можно так сказать, технологически. Толь­ко государство способно придать тем или иным экономическим от­ношениям финансовую форму, обеспечить их возникновение и протекание организационными средствами, наконец, гарантиро­вать бесперебойное функционирование финансовых институтов по­литически. И главное, финансы возникают и существуют в интере­сах государства. Из всего этого, как правило, делается вывод о том, что «самой главной отличительной особенностью финансовых от­ношений является обязательное участие в них государства»1.

Обратим внимание на несхожесть в языковом оформлении, ха­рактерную для всей литературы по теме. С одной стороны, мы гово­рим о том, что финансы — это отношения, и одновременно упот­ребляем понятие «финансовые отношения». Помимо других воз­можных объяснений этому феномену, хотелось бы предположить, что финансы, будучи отношениями, существуют в реальном мире в другой своей ипостаси, а именно в качестве экономического явле­ния, порожденного действиями и деятельностью государства. В этом смысле государство выступает в роли скульптора, подбираю­щего материал для ваяния, создающего произведение и осуществ­ляющего авторский надзор.

Исходя из общественных интересов государство создает, фор­мирует, оценивает и контролирует свое творение (тот или иной фи­нансовый институт). Сами финансы в этом случае не являются отношениями — они должны рассматриваться в конечном счете как результат интеллектуальной деятельности. Соответственно отноше­ния, опосредствующие эту деятельность, имеют управленческий (законодательный, правоприменительный, юрисдикциональный) характер и ни в коем случае не являются материальными. Утвер­ждать иное — значит отрицать все то своеобразие финансовых отно­шений, которое и делает их таковыми: имущественный характер, волевое содержание, денежная форма, относимость к распредели­тельной фазе процесса производства, непосредственная связь с пра­вом и т.д.


Дьяченко В. П. Товарно-денежные отношения и финансы при социализ­ме. - М.: Наука, 1974. - С. 123.

1 Крохина Ю.А. Финансовое право России. — М.: Норма, 2004. — С. 2.

9

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий


Финансы, очевидно, выступают средством формирования эко­номической среды усилиями государства. Начиная с примитивных средневековых институтов и восходя к дням и событиям современ­ности, связанным с созданием на постсоветском пространстве как признанных, так и не признанных государством и иных государст­венных образований, независимость и суверенитет вытекают из той или иной степени экономической автономии, последняя создается не иначе как стандартным набором известных средств: выпуском наличных денег и ограничением вплоть до полного запрета хожде­ния иной валюты (которую немедленно объявляют иностранной), указанием адресата надлежащей уплаты налогов и запретом адреса­тов ненадлежащих, установлением таможенных платежей или хотя бы провозглашением права их установления, возложением на то или иное кредитное учреждение статуса центрального или нацио­нального банка и т.д. Естественно, все эти мероприятия сопряжены с созданием соответствующих администраций, принятием законов, отменой действия «старых» законов и т.д.

Точно так же, как в Средневековье парламент собирался для ус­тановления размеров налогов, податей и сборов с целью ограниче­ния власти суверена, любое современное государство постоянно воссоздает себя, осуществляя финансовую политику. Пойдем даль­ше и предположим, что не только государство создает финансовую систему, но и финансы, будучи неодушевленными, но далеко не бестелесными, конструируют, формируют государство и структуру его органов. Здесь, очевидно, мы имеем дело с обоюдным взаимо­проникновением двух явлений — государства, заинтересованного в создании ему соответствующей хозяйственной среды (националь­ной экономики или национального рынка), и финансов, предпола­гающих функционирование в соответствующем государственно-организованном пространстве.

Применима ли к финансам характеристика «объективно суще­ствующие»? Могут ли существовать финансовые отношения как та­ковые независимо от национально-экономической среды их воз­никновения?

Этатическая концепция финансов исходила из объективности этих отношений с целью подчеркивания непричастности государст­ва к формированию его собственных финансовых целей и приори­тетов, хотя практика всегда исходила из обратного. Но весьма странно находить воспроизведение, а точнее — реанимацию этой позиции в научных работах последних лет. Представляется, что объ­ективность применительно к экономическим отношениям вообще неприемлемая категория. Не может быть объективности отноше-

10

ний, если они складываются по воле, причем воле односторонней, исходящей от государства или его органов.

Вполне допустимо усмотрение объективности в интересе или системе интересов, приводящих государство, юридическое или фи­зическое лицо к вступлению в соответствующие отношения или да­же к порождению их. В этом смысле можно говорить об объектив­ности брачно-семейных отношений, наследственных, даже трудо­вых отношений.

Статистический, бухгалтерский и налоговый учет, отчасти сов­падая, отчасти распадаясь на самостоятельные потоки, в совокупно­сти образуют систему информационных координат, в которых дей­ствует любой участник гражданского оборота. Кредитные учрежде­ния, в частности, как особые участники хозяйственного оборота в этих условиях получают специальные регулирующие и контрольные полномочия в отношении хозяйствующих субъектов и граждан. Как отмечает Е.М. Ашмарина, в управленческом смысле «...учет — это количественное отражение и качественная характеристика хозяйст­венных, общественных явлений, хозяйственных процессов, необхо­димое для руководства и контроля...»1.

Основополагающей функцией выступает и формирование прин­ципов и механизмов действия денежной системы. Денежное опосред­ствование экономического механизма, почти незаметное при его нормальном функционировании, в действительности служит исход­ным пунктом строительства не только финансовой системы, но и стабилизирующим условием существования национального социу­ма, каковым является государство. Что же касается финансов, то вследствие и в связи с возникновением денежной системы возника­ет реальный импульс «раскрутки» экономического механизма на любом уровне — будь то государство в целом, регион или муници­палитет. Речь идет о денежной эмиссии, от которой зависит жизне­деятельность любой финансовой системы.

Отметим и такую функцию государства, как создание общей пра­вовой среды существования финансового механизма. Отнесем сюда наличие законодательных, исполнительных и юрисдикционных ор­ганов, без существования которых финансы не могут обладать ни­какой, даже минимально допустимой упорядоченностью, установ­ление необходимых административных и уголовных запретов, осна­щение финансовой системы реально действующим механизмом возложения ответственности за дезорганизующие финансовый по-

1 Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. — М., 2004. — С. 72.

11

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий


рядок действия и т.д. К общей правовой среде следует причислить и гражданско-правовое регулирование хозяйственной деятельности, обеспечение невосприимчивости экономики к внешнему отрица­тельному влиянию, упорядочение использования природных ресур­сов, существование системы регулирования рынка труда и наличие механизма социального обеспечения, наконец, известную правовую культуру общества.

Повторимся, что в некотором смысле сами финансы «под себя» способны формировать государство и, по крайней мере, определять те или иные черты государства. Однако несомненно, что вышена­званные задачи и функции, которые при необходимости можно лег­ко раздробить на многие более конкретные и более выпуклые, должны быть объединены в систему условий, необходимых для не­посредственного создания финансового механизма, для возникно­вения финансов государства.

Конечно же, в реальной жизни, при создании новых государств, такая препарация условий и последствий вряд ли возможна. Для нас важно подчеркнуть сейчас, что возникновение финансов, даже са­мых несовершенных и малоорганизованных, невозможно иначе, нежели вследствие действия тех или иных правовых норм и право­вых институтов, которые, не будучи финансовыми, тем не менее порождают финансовые правоотношения. Из этого вытекает, что финансы, финансовые отношения, в том числе те из них, которые еще только должны подвергнуться правовому регулированию, являются уже правоотношениями, существуют в виде реальных юридических связей.

Все дело в том, что общие представления о механизме правового регулирования не проектируются на сферу финансов, а если и про­ектируются, то весьма специфически. Для классического развития правового опосредствования общественных отношений, скажем, в области труда достаточно фактических трудовых отношений между работником и работодателем. В сфере финансов эти якобы факти­ческие отношения не могут возникнуть иначе, нежели по воле госу­дарства, облеченные в закон или иной правовой акт — такова сама природа этого вида экономических отношений и участия в них го­сударства. Можно, конечно, этот этап, эту ступень правового регули­рования классифицировать как предварительное или общее правовое регулирование, можно отыскать и более изящный юридический тер­мин. Однако остается фактом то, что финансами можно именовать только те отношения, которые возникли «под сенью закона», причем закона не финансового, а имеющего другую отраслевую принадлеж­ность. Роль же финансового права состоит в «чистовой отработке» финансовых отношений, в доведении их до оптимума.

12

Практика дает достаточно оснований для подобных выводов. Так, на протяжении более 12 лет налогообложение в стране осуще­ствляется на базе «условного законодательства», отражающего лишь основополагающие принципы и общие подходы. Принятие Налого­вого кодекса Российской Федерации (НК РФ) не только не разря­дило, но и еще больше запутало ситуацию и привело к малоестест­венному приоритету административных и судебных прецедентов над законодательством. Не лучше положение вещей в бюджетном праве, где значительная часть норм Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации (БК РФ) фактически не действует, а реальные пол­номочия Минфина России значительно шире, нежели рамки, уста­новленные законом.

Хотелось бы привлечь внимание читателя к тому, что если сле­довать принятым в литературе подходам, мы должны признать:

а) то, что существуют финансовые отношения как особый вид
экономических отношений с присущими им квалифицирующими
признаками (финансовые отношения в объективном смысле);

б) то, что нормами финансового права государство регулирует
эти отношения (законодательство, юридические прецеденты, кон­
кретные судебные решения);

в) суммируя «а» и «б», остается узнать, откуда взялись эти фи­
нансовые отношения, впоследствии ставшие предметом правового
регулирования финансового права, а первоначально существующие
как бы вне права и независимо от права?

Предлагаемая ниже версия не более чем плод авторских изыска­ний дать объяснение этому феномену. Наши представления сводят­ся к неоднородности правового регулирования финансов. На пер­вом этапе идет формирование экономических отношений особого рода правовыми средствами общего регулирования (общерегуля­тивными методами). На втором этапе сформированное как правоот­ношение финансовое правоотношение подвергается «чистовой об­работке», приобретает законченную юридическую форму (специ­альное регулирование). На третьем этапе происходит реализация экономического и правового интереса, заложенного в правоотно­шении либо с применением государственного принуждения и мер ответственности, либо без таковых.

Главной причиной неэффективности правового регулирования финансовых отношений служит некоординированность названных трех ступеней правового регулирования. В практике довольно часто встречаются примеры такого рода. Так, действие статьи 193 УК РФ, предусматривающей ответственность за невозвращение из-за гра­ницы средств в иностранной валюте, парализовано из-за отсутст­вия финансово-правовой трактовки обязанности соответствующего

13

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятий


должностного лица по возврату денежных средств1. Еще пример: нарушение законодательного запрета приобретать права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме (факто­ринг) всем, кроме кредитных организаций (см. ст. 5 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской дея­тельности»), игнорируется юрисдикционными, контрольными ор­ганами, в том числе самим Банком России. Слитность, агрегатиро-ванность правового регулирования финансовых отношений норма­ми различной отраслевой принадлежности — еще даже не поставленная задача.

Из изложенного напрашивается целый ряд выводов и предложе­ний.

Вывод первый. Следование в дальнейшем мнению о всевластии государства в области финансов, каким бы заманчивым оно ни вы­глядело, не соответствует конституционным целям строительства правового государства и гражданского общества. Государство, регу­лируя финансовые отношения и вступая в них, обязано соблюдать иные законы более общего порядка.

Вывод второй. Для законов общего характера, в том числе Кон­ституции, финансы являются не только приемлемой, но и весьма благодарной темой законоговорения. Здесь нельзя не напомнить идею подготовки федерального закона о финансах, предложенную несколько лет назад О.Н. Горбуновой2. Очень важно создать баланс между общими, неспециализированными на финансах законами и специальным законодательством.

Вывод третий. Современные представления о существе финан­сов дают основания считать, что ограничение возможностей при создании финансовой системы только пределами одного государст­ва, государственного или муниципального образования — вчераш­ний день финансовой науки. При соблюдении соответствующих за­претов (например, на выпуск денежных суррогатов) хозяйственные системы, так же как крупные акционерные общества холдингового типа, финансово-промышленные группы и другие сообщества, об­ладают как правом, так и возможностями создавать собственные финансовые системы.

Вывод четвертый. Утверждение, что финансовые отношения имеют объективный характер, требует разъяснения: финансовое право — не отрасль права, а сугубо научное направление сбора, об-

' См.: Мельник А.Н. Некоторые проблемы применения уголовной ответст­венности за нарушение валютного законодательства / / Финансовое право. — 2003. - № 5. - С. 17.

2 Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в совре­менной России. — М., 2003.

14

работки сведений и данных о протекании «объективных» процес­сов, подобно тому как специалисты-биологи классифицируют виды растений и животных, а, скажем, гляциологи изучают поведение ледников.

Между тем наукой финансового права накоплен и множится со­зидательный потенциал, способный помочь стране преодолеть на­метившийся дисбаланс между целями финансовой политики и бе­зыскусным их осуществлением государственными органами.

Вышесказанное основывается на том, что взаимосвязь между финансами и правом далеко не однолинейна, как мы полагали мно­гие годы. Очевидно, со становлением экономических отношений, так называемого индустриального общества, нарастает потребность в их правовом опосредствовании, результатом чего становится по­явление множества исходных юридических категорий, таких как сделка, договор, обязательство, неустойка, необходимых для строи­тельства отношений гражданского оборота, наряду с публично-пра­вовыми понятиями, конкретизирующими государственное управле­ние экономической жизнью. Первоначально возникнув в средне­вековой экономике и почти не трансформируясь, постепенно перешло в современность то самое соотношение «вертикали» и «го­ризонтали», которое лежит в основе деления права на частное и публичное.

Относя безоговорочно финансовое право к праву публичному только на том основании, что оно не относится к гражданскому праву, мы, вероятно, игнорируем результаты вторичного кровообра­зования, а именно появления юридических массивов более позднего «слоя», свойства которых отличны от классических отраслей права. Признается, что, к примеру, трудовое право произошло от граждан­ского права в результате объемного развития группы договоров на выполнение работ (в Монголии, кстати, трудовой договор — один из гражданско-правовых договоров), а экологическое право — «результат отпочкования» от административного права.

Но имеет право на существование и другая версия, сводящаяся к тому, что усложнение и обогащение экономических и политических отношений приводит к появлению отраслей, не поддающихся клас­сификации по критерию «публичное» или «частное», отражающих особенности производственных отношений в их развитом состоя­нии. Гипотетически финансовое право могло бы быть такой отрас­лью права.

В пользу такой версии говорит то, что имущественные отноше­ния вертикального типа (не называя специально их финансовыми) известны праву с момента его возникновения; осуществлялось и осуществляется интенсивное их регулирование в виде, например, уголовно-правовой охраны. В России прообразы современных фи-

15

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы, и право: соотношение понятий


нансово-правовых институтов и подотраслей бесконфликтно суще­ствовали в кругу категорий традиционных правообразований или даже как бы вне права (пример — бюджетное финансирование) до начала XIX века. На этом фоне появление новой отрасли правове­дения — государственного хозяйства, ставшего впоследствии фи­нансовым правом, вряд ли можно объяснить некими «отпочкова­ниями».

Как древнее ростовщичество не есть банковское дело, так и средневековые подати — это не будущие налоги. Финансовое право XIX — XX вв. — глубоко самостоятельное явление в развитии обще­ства, связанное с предыдущим этапом, скорее всего, лишь осмысле­нием опыта и отказом от ранее существовавших юридических форм и конструкций.

Рискну предположить, что финансовое право, с точки зрения истории, возникло вследствие накопления в обществе некоего зна­чительного демократического потенциала, достаточного для про­никновения публичной власти в денежно-имущественную сферу. Не движение денег как таковых, но деятельность государственной администрации во имя общего блага служит изначальной целью науки государственного хозяйства — финансового права. Умерен­ность и разумность налогов, экономность в расходовании госу­дарственных средств, содействие экспорту и импорту, финансовое стимулирование производства, осуществление социальных про­грамм — эти и другие схожие с ними лозунги навсегда останутся на знамени финансового права как следствие и инструмент демократи­ческих преобразований.

Для «оживления» этих постулатов создается специальный юри­дический инструментарий, который заменяет собой существующее правовое регулирование. Возможен и другой ход событий — вос­произведение «чужих» юридических конструкций, своего рода пере­ложение их на финансово-правовой язык. Допустимо и третье — включение норм и понятий другой отраслевой принадлежности в ткань финансово-правового регулирования путем презюмирования. В первом случае необходимо упомянуть появление в начале 90-х го­дов прошлого века налогового законодательства, пришедшего на смену преимущественно неналоговой мобилизации доходов в бюд­жет в условиях плановой экономики; примером второго служат обеспечительные меры для исполнения налоговой обязанности по Налоговому кодексу, как будто «списанные» из Гражданского ко­декса. Третий путь проиллюстрируем предельной лапидарностью Бюджетного кодекса по вопросу о составе казны Российской Феде­рации и казны субъекта Федерации и о пределах финансовой право­способности России и ее субъектов, поскольку эти вопросы решены соответственно в главах 5 и 13 ГК РФ.

16

Возможны, безусловно, и другие более диалектически сложные соотношения действия норм и институтов различных отраслей пра­ва при регулировании финансовых отношений. В частности, поми­мо собственно финансовых к сфере финансов относятся и многие организационные, процедурные и иные обеспечительные правовые отношения, не имеющие имущественного наполнения и выпол­няющие вспомогательную, но крайне важную роль. Трудно, напри­мер, представить себе налоговое право без института налогового контроля, академически тяготеющего к административному праву.

Область финансов, таким образом, — общий предмет правового регулирования практически всех отраслей российского права, и этим финансовое право отличается от других отраслей права, обла­дающих преимущественно своим собственным монопредметом правового регулирования.

Вместе с тем финансовое право выполняет роль того самого комплексного инструментария, который формирует всю систему понятий и категорий правового регулирования финансовых отно­шений. Не имеет, например, права на существование понятие нало­га для целей уголовного преследования неисправных налогопла­тельщиков, как недопустим и дуализм в понимании банковского кредита в гражданско-правовом смысле, отличном от финансо­во-правового содержания понятия, и т.д. Эти утверждения подтвер­ждаются тем, что именно финансово-правовая определенность формирует содержание того или иного явления или процесса в финансовой сфере. Как ошибка при определении видовой принад­лежности дорого обходится любому существу (вспомним хотя бы историю гадкого утенка), так и ошибка в видовой принадлежности экономического явления чревата серьезными негативными послед­ствиями. Например, в связи с увлечением законодателя в последнее время договорной формой регулирования существует серьезная опасность узаконения возможности заключения гражданско-право­вых договоров по финансово-правовым вопросам и, соответствен­но, финансовых соглашений — по вопросам гражданского права.

Следует, видимо, предположить, что видовую принадлежность того или иного, особенно из вновь возникающих, экономического явления определяет тип (характер) правового интереса, сопутствую­щего этому явлению. Приведем пример (из ряда вопиющих): по действующему законодательству страхование гражданской ответст­венности владельцев транспортных средств по своей конструкции является в сущности налоговым институтом, применяемым в чуже­родной для него среде, а именно в режиме административного при­нуждения.

Представляя собой синтетическое явление, правовой интерес способен детерминировать норму или институт не только по отрас-

17

Дискуссионные вопросы теории финансового права

Глава первая. Финансы и право: соотношение понятии


левой принадлежности, но и внутри системы соответствующей от­расли. Проблема лишь в том, что типология правовых интересов в науке финансового права практически отсутствует.

Традиционно для всех субъектов финансового права единым правовым интересом признавалось лишь точное и своевременное исполнение своих обязанностей. Так, применительно к налогообло­жению об этом пишет Н.П. Кучерявенко: «Закрепляя в правовой форме налоговый интерес, властвующий субъект не принимает во внимание субъективное отношение к этому обязанных лиц; согла­сие их с налоговой обязанностью, несогласие с ней или даже неже­лание платить налоги»1. Понимая правовой интерес как предпосыл­ку приобретения и осуществления субъективного права2, мы выну­ждены прийти к одному из двух неутешительных выводов: либо финансовое право функционирует по своей собственной методе, не предполагающей представления субъективного права, либо субъек­ты финансового права лишены субъективного финансового права (но какие же тогда они субъекты права?!).

В действительности характер финансовых отношений, как от­ношений имущественных, с неизбежностью предопределяет при­знание и уважение правового интереса их участников, дело, в сущ­ности, за совершенствованием законодательства и правоприме­нительной практики. В имущественные отношения субъекты вступают, реализуя свою волю, т.е. правовой интерес, и, следова­тельно, правовое регулирование финансовых отношений само по себе является главной гарантией допуска правового интереса в круг категорий финансового права, пусть даже и в объеме, несколько меньшем, чем в праве гражданском3.

У читателя может сложится мнение об абстрактности, выспрен­ности поставленной проблемы. В практическом ключе эта проблема выглядит как возможность признания за сторонами финансовых от­ношений права на инвариантность их взаимодействия в рамках на­логовой, бюджетной или иной другой обязанности, без чего право перестает быть правом и превращается в свою противополож­ность — долженствование. Давно ли единственным алгоритмом взаимоотношений налогового органа с налогоплательщиком была уплата налога? По ныне действующему Налоговому кодексу в рас­поряжении сторон помимо платежа есть еще несколько вариантов правомерного поведения.

18

Завершая эту главу, хотел бы отметить, что построению опти­мального соотношения финансов и права в немалой степени могло бы способствовать дальнейшее сближение единых теоретически, но существующих раздельно подотраслей финансового права — нало­гового, бюджетного, эмиссионного права. Нецелесообразно один и тот же субъект рассматривать и как налогоплательщика, и как полу­чателя бюджетных средств, и как реципиента денежной эмиссии, и как вкладчика и клиента банка. Принципиально, что все названные (и многие неназванные) статусы — суть разные грани единого ком­плекса прав и обязанностей субъекта финансового права. Поддер­жание этого единства — основа предотвращения дезинтеграции фи­нансового права в системе права, распада этой отрасли на отдель­ные части, не объединенные единым предметом и методами правового регулирования, сквозными, едиными для всех институ­тов и подотраслей принципами и юридическими категориями, т.е. всем тем, с чем мы связываем единство отрасли российского права.

1 Кучерявенко Н.П. Курс налогового права. — Харьков: Легас, 2004. —
Т. И. - С. 353.

2 См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М.:
Статут, 2004. - С. 242.

3 Грибанов В.П. Указ. соч. — С. 378.

Глава вторая. Финансовая деятельность государства

ГЛАВА ВТОРАЯ ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВА

В системе понятий и категорий финансового права, пожалуй, нет ни одного, неоспоримая ценность которого не подвергалась бы сомнению, а практическая значимость ничем не подтверждалась.

За исключением первого советского учебника финансового пра­ва1, все последующие открываются соответствующей темой — фи­нансовая деятельность государства. И это, собственно, отражает само существо финансового права как отрасли сугубо публичной и претендующей на роль научной концепции функционирования го­сударства в сфере имущественных отношений. Схема, которая ле­жит в основе выделения финансовой деятельности государства в ка­тегорию финансового права, приблизительно такова: осуществле­ние функций по созданию и распределению денежных фондов государства (они же — финансовые ресурсы) настолько важно и ин-фраструктурно для общества, что оно не может не выливаться в са­мостоятельное и относительно автономное направление социаль­ной политики, именуемое финансовой деятельностью государства.

Следует полностью согласиться с тем, что финансовая деятель­ность государства (а в работах последних лет выделяется еще и ана­логичная деятельность муниципальных образований) — именно тот движитель, который запускает в том или ином режиме действие на­логового, бюджетного, внешнеэкономического, страхового и мно­гих других конкретных финансовых механизмов. В конечном счете финансовая деятельность государства — реализуемая властная воля применительно к конкретным финансово-правовым институтам.

Однако категория финансовой деятельности государства — ка­тегория далеко не бесспорная. Зададимся лежащим на поверхности вопросом: если деятельность государства в финансовой сфере удо­стоена особого понятия и если финансовое право — отрасль пуб­личного права с обязывающим регулированием, то почему специа­листы трудового, административного, экологического права не вос­пользовались этим примером, в чем причина отсутствия понятий

«конституционная деятельность государства», «уголовно-правовая деятельность государства» и т.д.?

Вчитаемся повнимательнее в учебники финансового права. Лег­ко можно заметить тупиковость понятия финансовой деятельности государства, ее абсолютную некреативность. Исчерпав себя в от­дельной главе с несколькими параграфами, данная категория исче­зает из поля зрения читателя навсегда, уступая место конкретным правовым институтам и механизмам.

Между тем финансовая деятельность государства как методоло­гический прием и как алгоритм участия государства в финансовых отношениях имеет крайне важное значение. Без этого понятия лю­бая гипотеза о предмете, методе и системе финансового права будет страдать неполнотой и ущербностью. Отталкиваясь от финансовой деятельности государства как осуществления известных функций, мы должны признать первичность этой деятельности по отношению к возникающим в результате финансово-правовым институтам.

Как уже отмечалось выше, в принципе, государство в области финансов не связано теми или иными правовыми ценностями и ориентируется на свои имущественные и политические интересы. В свою очередь, практика — удовлетворение этих интересов, будучи формализованной в виде соответствующих правовых или полупра­вовых актов, становится материей финансового права.

Давно ли, например, безоговорочно считалось, что налог по своей природе бесцелевой платеж и наличие цели изъятия средств в бюджет препятствует отнесению этого платежа к числу налогов. И что же? Появился ряд целевых налогов и сейчас этот критерий в анализе системы налогов более не применяется. Примеры из быст­ротекущей финансовой жизни можно продолжить...

Представляется, что к понятию финансовой деятельности госу­дарства мы должны подходить, прежде всего, как к не имеющему юридического наполнения и связанному с непосредственным реше­нием имущественных и иных сущностных задач государства. Собст­венно, не отрицают это и ведущие специалисты финансового права. «Посредством финансовой деятельности (государства. — С.З.), — пишет Н.И. Химичева, — создается материальная основа, необхо­димая для функционирования органов государственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороно­способности и безопасности страны»1. При этом важно еще раз под­черкнуть, что под финансовой деятельностью следует понимать фактическое осуществление конкретных функций государства как носителя публичной власти.


1 Финансовое право. — М., 1940. — С. 16.

  1   2   3   4   5   6   7



Скачать файл (1022 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации
Рейтинг@Mail.ru