Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  

Загрузка...

Лекции - Управління регіональним розвитком - файл 1.doc


Лекции - Управління регіональним розвитком
скачать (755 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc755kb.12.12.2011 21:21скачать

содержание

1.doc

  1   2   3   4
КМУ НАУ ННІ Бізнесу

Кафедра державного управління


Курс лекцій з дисципліни
Управління регіональним розвитком

Укладач

к.е.н., доцент

Жемойда О.В.

КИЇВ – 2007

Тема 1. Об’єкт, предмет, та методи управління регіональним розвитком


  1. Поняття “РЕГІОН”.

  2. Значення регіонального підходу до оцінки стану економіки країни.

  3. Нормативні документи, направлені на підвищення ефективності заходів управління регіональним розвитком.




  1. ^ Поняття “Регіон”. Згідно з ЗУ “ПРО СТИМУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ РЕГІОНІВ” регіон - територія Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя.

Регіон – (франц. region, від лат. region – область, район) – територія, яка відрізняється від інших територій за рядом ознак і характеризується певною цілісністю та взаємопов’язаністю її складових елементів. Є ключовим поняттям в регіоналістиці, регіонології, регіональній економіці, регіональній науці, регіонознавстві. Регіони виділяються з території відповідно до певних цілей і завдань, найголовнішою з яких є управління розвитком регіону.

Взагалі термін “регіон” походить від латинського region і у перекладі означає область, район, місцевість. Його переважно використовують для визначення різноманітних територіальних ланок однієї країни: адміністративно-територіальних одиниць, економічних районів, спеціальних (вільних) економічних зон, частини території кількох країн (наприклад, латиноамериканський регіон) чи навіть кількох континентів (наприклад, євроазіатський регіон) [Мельник 2000, с. 4). Відповідно під терміном “регіональна політика” слід розуміти державне чи міждержавне регулювання певної території незалежно від існуючих політичних і адміністративно-територіальних кордонів.

Регіон у національній економіці – це самостійно господарююча система, чітко обмежена територіально, матеріально і фінансово, діяльність якої визначається державними законодавчими актами, виходячи із стратегічних і тактичних цілей. Основні сфери регіону представлені галузевим виробництвом, що визначає його спеціалізацію, функціональну цілісність та інфраструктуру.

Відсутність зваженої регіональної політики веде до дезінтеграції будь-якої країни, що є особливо небезпечним чинником для держав з нетривалою історією демократичного розвитку. В Україні впродовж десятиліття незалежності регіональна політика не належала до пріоритетів внутрішньої політики держави, що означало, в свою чергу, відсутність структурованого і ефективного регіонального управління. Сьогоднішній етап державотворення дозволяє і вимагає законодавчого закріплення нової ідеології регіональної політики і формування нової архітектури регіонального управління. Бачення регіону виключно як адміністративно-територіальної одиниці, а регіонального управління як перманентного перерозподілу повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є неконструктивним, не відповідає соціально-економічним та політичним реаліям сьогоднішньої України.

На нашу думку, сьогодні поняття регіону не може бути звужене до поняття адміністративно-територіальної одиниці.

Регіон – це певна територія в рамках однієї держави чи групи держав, яка є однорідною за певними критеріями (економічними, демографічними, екологічними, етнічними, соціальними, культурними чи іншими) і за цими критеріями дана територія відрізняється від інших територій.

Виходячи з такого розуміння регіону, можна запропонувати різні способи класифікації регіонів, що в свою чергу буде визначати зміст регіональної політики, а також складну структуру та взаємодоповнюваність інститутів регіонального управління.

У залежності до існуючих адміністративно-територіальних одиниць, можна виділити такі види регіонів.

1. Регіон – це адміністративна одиниця субнаціонального рівня, яка має чітко визначені кордони, знаходиться в ієрархічній системі державного управління, на неї поширюється дія одного кола нормативно-правових актів. Під це визначення підпадають області України, Автономна Республіка Крим.

2. Регіон – це неадміністративна територіальна одиниця субнаціонального рівня. Мова йде про кілька областей, наприклад, Карпатський регіон, який, на думку більшості регіоналістів, об‘єднує Львівську, Івано-Франківську, Чернівецьку та Закарпатську області. Різновидом такого регіону може бути регіон, який включає частини адміністративно-територіальних одиниць, наприклад, регіон гірських Карпат, який об‘єднував би гірські населені пункти вказаних областей, які підпадають під дію закону “Про статус гірських населених пунктів”. В такому розумінні регіон також має чітко визначені територіальні межі, але його кордони не співпадають з кордонами адміністративно-територіальних одиниць (областей та районів).

^ 3. Регіон – це територія, на якій реалізується (чи може бути реалізована) певна програма. Такий регіон має досить не чіткі характеристики, в тому числі територіальні, як правило, вказується тільки на його центр, а кордони можуть бути розмиті. Такий регіон існує в багатьох адміністративно-правових системах, а управління здійснюється в неадміністративних формах. Наприклад, рекреаційний регіон Українських Карпат.

^ 4. Регіон, частина якого знаходиться за межами території, а отже і юрисдикції України (так звані єврорегіони).

Загальноприйнятим у регіоналістиці є також виділення проблемних регіонів, тобто регіонів, які характеризуються тими чи іншими аномаліями.

Відповідно, пріоритетною функцією держави є раціональне управління регіоном, тобто регулювання його галузевого виробництва з метою оптимального задоволення матеріальних, соціальних і духовних потреб громадян. Реалізація даної функції ускладнюється протиріччями між цілями галузевого і територіального управління. Галузеве управління спрямоване на задоволення потреб національної економіки у окремих видах продукції, а територіальне – передбачає створення умов для комплексного розвитку основних територіальних складових регіону, ефективного використання природно-ресурсного потенціалу, максимальне задоволення потреб місцевого населення. Усунення такого протиріччя можливе за чіткого визначення структурних підсистем регіону, його виробничих галузей, функціонально об’єднуючих елементів інфраструктури, органів управління і місцевого самоуправління.

Регіони як основні складові народногосподарського комплексу України утворюють його регіональну структуру, розвиток якої відповідає законодавчим актам адміністративно-територіального рівня, формам і методам управління. У рамках даного дослідження використано принцип розмежування регіонів як адміністративно-територіальних одиниць (область та район).

Регіони можуть бути будь-якого розміру - від міста (або району у великому місті) до величезних регіонів всередині континенту. Для позначення територіального обсягу регіону можуть застосовуватись такі терміни як "локальне регіональне утворення", "мікрорегіон", "мезорегіон", "макрорегіон" тощо. У разі виділення в середині країни з метою управління розвитком регіону він є основною складовою частиною державного територіального устрою, яка визначена єдиною політикою державного регіоналізму і має організаційну відокремленість, цілісність, економічну і географічну самодостатність, право місцевого самоврядування, систему державних органів, які є елементами (підсистемами) державної структури влади і управління країною. Так, у цьому випадку під регіоном може розумітися найбільша адміністративно-територіальна одиниця субнаціонального рівня, яка має виборну владу, юридичну незалежність та власний бюджет. В умовах України – це рівень областей та АР Крим.

Безвідносно до цілі територіального управління регіон може означати частину країни, що історично склалася і характеризується специфічними природнокліматичними умовами та відносно стійкими економічними й соціально-демографічними особливостями, певною спрямованістю розвитку продуктивних сил.

Основними критеріями виділення (виокремлення) регіону вважаються спільність народногосподарських і регіональних завдань, техніко-економічні особливості розвитку промисловості та сільського господарства, наявність суб’єктів господарювання, об’єднаних регіональними, економічними, політичними, соціальними, культурно-етнічними інтересами. [Богорад О.Д., Тевелєв О.М., Падалка В.М., Підмогильний М.В. Регіональна економіка. Словник-довідник. К., 2004., ст.212]

  1. ^ ЗНАЧЕННЯ РЕГІОНАЛЬНОГО ПІДХОДУ ДО ОЦІНКИ СТАНУ ЕКОНОМІКИ КРАЇНИ.

Російські автори Н.І.Ларіна та А.А.Кисельников визначають регіональну політику як засіб державного регулювання соціально-економічних процесів у проблемних регіонах (ареалах) держави і зняття соціального і екологічного напруження.

Автори підручника “Основы региональной политики” визначають регіональну політику як сферу діяльності по управлінню політичним, економічним, соціальним і екологічним розвитком країни у просторовому, регіональному аспекті, відображення взаємовідносин між державою і регіонами та регіонів між собою.

Більш адекватне, на нашу думку, визначення регіональної політики сформулювали автори серії статей “Региональная политика России: концепции, проблемы, решения”. На їх думку, регіональною політикою можна вважати таку систему намірів і дій, яка реалізує інтереси держави по відношенню до регіонів і внутрішні інтереси самих регіонів такими методами і способами, які враховують природу сучасних регіональних процесів, і яка (регіональна політика – К.В.) здійснює все вищесказане переважно у структурі між- і внутрірегіональних зв`язків.

Розробка концепції регіональної політики в Україні, на жаль, набула характеру чергової “кампанії” слідом за розробкою концепції адміністративної, муніципальної реформи тощо. Поки що єдиний результат цієї діяльності – кілька проектів концепцій державної регіональної політики України, автори яких намагаються, серед іншого, визначити поняття регіональної політики, сформулювати її мету, зміст тощо. Відповідно до проекту, розробленого Комісією з розробки концепції державної регіональної політики, державна регіональна політика – це система заходів, що здійснюється органами державної влади з метою здійснення управління політичним, економічним та соціальним розвитком регіонів і територіально–адміністративних одиниць. На нашу думку, запропоноване визначення є не зовсім вдалим з наступних причин:

1. Термін “державна регіональна політика” передбачає, що це є політика виключно держави, в той час як загальноприйнятою є теза, відповідно до якої регіональна політика є єдністю державної та місцевої регіональної політики. Тому з точки зору структури регіональної політики є підстави говорити про державну регіональну політику та місцеву регіональну політику.

2. Аналіз даного визначення приводить до висновку, що питання суб‘єкта та об‘єкта регіональної політики у аналізованій Концепції слід уточнити. Її автори суб‘єктом регіональної політики бачать виключно “органи державної влади”, залишаючи поза увагою інших потенційних суб‘єктів, перш за все – органи місцевого самоврядування, громадські організації, суб‘єкти підприємницької діяльності і, на кінець, безпосередньо населення регіонів.

3. Фахівці справедливо стверджують про зростання напруженості на лінії “регіон-центр-регіон” та боротьбу регіональних політичних і фінансово-промислових еліт за вплив на прийняття рішень у центрі 7. Очевидно, що важливим елементом національної безпеки будь-якої держави, включно України, є недопущення територіальної дезінте­грації, тобто ефективність регіональної політики визначається тим, наскільки вдалося досягти і підтримувати компроміс між регіональними інтересами держави і місцевими інтересами самого регіону. Об‘єднавчою ідеєю і державної, і місцевої регіональної політики є стабільність між- і внутрірегіональних відносин.

4. Метою будь-якої політики є формулювання і досягнення інтересів певних суб‘єктів. Це відноситься і до регіональної політики, яка повинна полягати у максимальній і довгостроковій гармонізації інтересів держави і регіонів. Мета регіональної політики – звести до мінімуму ті нерівності, які створюють ґрунт для виникнення соціальних конфліктів, заважають соціально-економічному розвитку держави в цілому або її частин, чи груп держав (наприклад, країн – членів певної міжнародної організації). В останнє десятиліття регіоналісти відмовляються від планів відтворення у відсталих регіонах індустріальної структури, характерної для регіонів-лідерів. Найбільш популярною стала концепція порівняльних регіональних переваг, відповідно до якої кожний регіон прагне до максимізації регіонального економічного доходу на основі активізації тих галузей, в яких концентруються найбільш розвинуті і надлишкові в даному регіоні фактори виробництва.

Реалізація регіональної політики потребує оптимізації механізму її здійснення. В унітарних державах регіональна політика здійснюється, насамперед, центральним урядом, який в рівній мірі використовує макроінструменти та мікроінструменти. При цьому під макроінструментом розуміють монетарну, фіскальну і торгову політику, а під мікроінструментом – безпосередній вплив на робочу силу та підприємців9. В умовах, коли відмінності в можливостях самостійного розвитку є дуже глибокими, а основний прибуток утворюється у центрі та на південному сході держави, тільки держава може раціонально перерозподіляти прибуток між регіонами та галузями і тим самим стимулювати економічний розвиток держави в цілому та допомагати проблемним регіонам. Загрозливим є тривалий поділ регіонів на “донорів” і “реципієнтів”, тому що це об`єктивно веде до дезорганізації державного управління і держави в цілому.

Сьогодні регіональна політика в Україні (навіть, якщо вона є неунормованою і спонтанною) реалізується переважно через управлінські апарати адміністративно-територіальних одиниць - областей, районів тощо, і насамперед через органи виконавчої влади. Вказані органи самі потребують суттєвого реформування у відповідності з Концепцією адміністративної реформи в Україні. Ряд авторів вказують на недостатню підготовленість органів державного управління до вирішення актуальних управлінських функцій як на державному, так і на рівні адміні­стра­тивно-територіальних одиниць. Ще більше проблем виникає у органів державного управління при управлінні регіонами, які є міжадміністративними суб‘єктами.

Залежно від пріоритетності цілі регіонального управління можна класифікувати за їх змістом та фактором часу. За змістом вони поділяються на загальноекономічні, політичні, соціальні та екологічні:

  • загальноекономічні цілі передбачають збалансований пропорційний розвиток регіону, нарощування і ефективне використання його ресурсів;

  • політичні цілі відображують задачі політичного розвитку з урахуванням особливостей регіону;

  • екологічні цілі визначаються вирішенням проблем охорони навколишнього середовища і раціонального природокористування.

Відносно фактора часу цілі регіонального управління поділяються наступним чином:

  • довгострокові – визначають розробку і впровадження державних і регіональних програм, розрахованих на 10-15 років і більш тривалий період:

  • середньострокові – конкретизують довгострокові задачі збалансованого розвитку регіону на 3-5 років;

  • короткострокові – деталізують середньострокові задачі в механізми оперативного управління.

^ Регіональний підхід неокласичний – підхід до регіональної політики, при якому припускається, що вільний нерегульований ринок самостійно спричиняє усунення нерівності між регіонами, а отже, не доцільно обмежувати стихійну дію ринкових сил. Протилежний підхід – Теорія незбалансованого розвитку. [Богорад О.Д., Тевелєв О.М., Падалка В.М., Підмогильний М.В. Регіональна економіка. Словник-довідник. К., 2004., ст.226]
Тема 2. Історичні аспекти еволюції проблеми управління регіональним розвитком.

  1. Теорії економічного розвитку регіонів

  2. Принципи управління регіональним розвитком

  3. Суть та особливості регіональної аграрної політики

  4. Світовий досвід регіональної політики у сільському господарстві


^ 1. Теорії економічного розвитку регіонів

Пріоритетним напрямом соціально-економічного розвитку України є регіональна стратегія розвитку, в основу якої покладені сучасні теорії регіоналізму, що функціонують в умовах постіндустріального суспільства.

Розробкою регіональних теорій займалися як економгеографи, так і економісти. Класиками регіональної науки є: німецькі вчені Іоганн Тюнен, Альфред Вебер, Вільгельм Кристаллер, Аугуст Льош; російські вчені Н.Н.Баранський, Н.Н.Колосовський та інші. Відзначимо, що в різних країнах пріоритет надавався різним напрямам регіональної теорії. Найсильніші наукові школи склалися в Німеччині, Швеції, Великобританії, США, Франції.

Виділяють такі напрями і теорії регіональної науки:

  • географічний детермінізм;

  • енвайронменталізм;

  • штандортні теорії розміщення;

  • регіональна наука;

  • теорія ринків збуту;

  • геополітика.

Географічний детермінізм — форма натуралістичних учень, де провідна роль у розвитку суспільства та нації відводиться географічному положен­ню та природним ресурсам (Монтеск'є, Е.Реклю).

Енвайронменталізм — наукове вчення, що пояснює міжнародний поділ праці різницею у природному середовищі (Сміт, Е.Хентингтон). Е.Хентингтон розробив теорію „кліматичних оптимумів", згідно з якою найсприятливіші умови для розвитку виробництва мають країни, розташовані у помірному поясі.

Штандортнітеорії розміщення виникли у XIX ст. і зв'язані з іменами І.Г. фон Тюнена, В.Лаунхардта, А.Вебера. Основними особливостями цих теорій є: розгляд одного, окремо взятого сільськогосподарського чи промислового підприємства; припущення, що дані за всіма факторами розміщення можна зібрати, узагальнити й отримати точну відповідь про оптимальне місце будівництва підприємства (розміщення виробництва).

І.Тюнен вперше обґрунтував наявність об'єктивних закономірностей розміщення товарного виробництва. Перша його праця „Ізольована держава в її ставленні до сільського господарства і національної економіки" з'явилась у 1826р. Вчений відкрив вплив фактора простору на затрати та прибуток сільськогосподарських підприємств і встановив, що таким чином простір впливає на спеціалізацію підприємств. Тюнен запропонував модель розподілу в просторі спеціалізації та способів ведення сільського господарства залежно від відстані до міста, яке водночас є ринком збуту сільськогосподарської продукції і постачальником промислових товарів. Як основний фактор розміщення в моделі є транспортні витрати.

В.Лаунхардт також вважав транспортний фактор вирішальним для розміщення промислових підприємств. Він обґрунтовував мінімізацію транспортних витрат на сировину, допоміжні матеріали і готові вироби правильним вибором місця для їх розміщення.

А.Вебер у праці „Теорія штандорта промисловості" (1909 р.) визначив і проаналізував основні фактори, які впливають на розміщення окремо взятого промислового підприємства та запропонував основний критерій оптимальності розміщення - мінімізацію сумарних витрат виробництва і збуту. Вебер увів поняття „стандартного фактора" або фактора розміщення і визначив його як „...чітко виражену перевагу, що виникає в процесі економічної діяльності, коли така діяльність здійснюється в даній місцевості чи у певному типі місцевості". На думку Вебера, на місцезнаходження підприємства найбільший вплив чинять такі фактори: транспортні витрати (основний), витрати на робочу силу, агломерації. Останній визначається технічною і просторовою концентрацією виробництва, можливістю використання спеціалізованої ремонтної бази, інфраструктури.

Теорія Вебера була побудована на основі спрощених припущень, зокрема в ній розглядається абстрактна ізольована територія, з наявністю усіх необхідних ресурсів, але з ігноруванням взаємозв'язків між галузями зовнішньої торгівлі, з диференціацією цін на ресурси тощо. Саме тому класичні штандортні теорії в 20-і роки XX ст. критикувалися багатьма вченими. У подальших регіональних концепціях спостерігається еволюція поглядів на фактори розміщення виробництва:

  • перехід від мікроекономічної оцінки розміщення підприємств до макроекономічної;

  • поява нових факторів (науково-дослідницька база, державне регулювання економіки), розвиток поглядів на фактор агломерації, введення поняття „інфраструктура";

- еволюція методичного апарату для дослідження факторів розміщен­ня виробництва.

^ Регіональна наука - це напрям зарубіжної теорії розміщення продуктивних сил, що виник у першій половині 50-х років і є синтезом багатьох традиційних наук. Термін „регіональна наука" ввів американський економіст Уолтер Айзард, який вважав, що це поняття є ширшим за регіональну економіку. Регіональна наука має вивчати простір, регіони (райони), локації (місце розташування) та їх системи. Найвидатнішими представниками регіональної науки є: Паггет (Англія), У.Айзард (США), В.Леонтьєв (США), які видали низку праць із регіонального планування й економічного прогнозування.

У. Айзард є автором таких наукових праць: „Розміщення і просторова економіка" (1956 р.), „Методи регіонального аналізу: вступ до науки про регіони" (1961 р.), „Загальна соціальна і регіональна теорія" (1968 р.). П.Хаггетом у працях „Просторовий аналіз" (1965 р.), „Моделі в географії" (1971 р.) розроблена теорія просторової організації суспільства, моделювання процесів на основі мінімізації витрат сил і часу під час переміщення на найкоротші відстані. В. Леонтьєв розробив методи вивчення міжгалузевих зв'язків і міжгалузевого балансу за схемою „витрати-випуск" і є автором „Дослідження структури американської економіки" (1958 р.). Основним недоліком моделей типу „затрати-випуск" для пояснення регіонального росту є відсутність можливості повною мірою враховувати господарську динаміку.

У. Айзард та В. Леонтьєв на початку 50-х років розробили перші багатогалузеві моделі міжрайонних зв'язків.

^ Теорія ринків збуту пов'язана з працями таких видатних вчених, як: Август Л ьош та Вільгельм Кристаллер. А. Льош розглядав теоретичні проблеми розміщення господарства в цілому, в масштабі всієї країни, а тому багато уваги приділяв економічним районам. Вирішуючи проблеми розміщення виробництва, він сконцентровував увагу на ринках збуту готової продукції. Основними факторами розвитку він вважав: ринок збуту товарів; інтереси національного господарства; максимальний прибуток; транспортний; сировинний. В. Кристаллер створив і обґрунтував теорію „центральних міст", тобто міст, які забезпечують навколишній простір товарами та послугами; визначив роль міст і агломерацій у формуванні ієрархічної територіальної структури країни.

Геополітика - це напрямок, який досліджує політику держави щодо довкілля та розглядає проблеми, які виникають внаслідок просторових відносин. Вперше цей термін увів Р.Челлен ( наукова праця „Великі держави" (1910 р.), а розвинув Ф.Ратцель (наукові праці „Антропогеографія" у 2 т., „Політична географія" (1987р.).

В останні десятиліття розвивалися концепції територіально-виробничого комплексоутворення і „полюсів зростання". В основу теорії територіально-виробничих комплексів, розроблену в працях Н.Н. Колосовського (1969р.), покладено технологію енерговиробничих циклів. Н.Н. Колосовський ще в 40-х роках досліджував систему територіальних комплексів районного масштабу, створив фундамент для розробки теорії ТВК (територіально-виробничих комплексів). Вчений розробив метод енерговиробничих циклів, який став основним для економіко-географічної характеристики районів і дозволив чіткіше виявити структуру господарства та виробничі зв'язки всередині районів.

На початку 50-х років минулого століття на Заході набула розвитку ідея створення „полюсів зростання", що базувалася на теорії інновацій Йозефа Шумпетера. Автор концепції „полюса зростання" французький учений Франсуа Перру виокремлював центр генерації та передавання інноваційних імпульсів від одного сектора економіки до іншого1. Ця концепція пізніше стала пріоритетом регіонального планування. Відзначимо, що цей підхід рекомендується західними економістами для пострадянських держав у вигляді вільних економічних зон, підприємницьких зон у депресивних районах. Разом з тим, у західних країнах ця концепція використовується за умов розвинутої економіки та соціально-виробничої інфраструктури, якщо запровадження режиму преференцій здійснюється без збитків для інших територій.

„Точки економічного зростання" здебільшого створюються на обмежених територіях з метою підтримки малого та середнього бізнесу. При цьому підвищення ділової активності та рівня зайнятості призводить водночас до скорочення витрат на соціальні програми для жителів підприємницької зони й до збільшення бюджетних надходжень за рахунок податків з доходів підприємств та громадян. Але для країн перехідної економіки, де слабо розвинута соціально-виробнича інфраструктура, ця концепція має обмежене застосування.

Посилена увага до регіональних аспектів економічного та соціального розвитку призвела в останні роки до розширення теоретичних досліджень у галузі розміщення продуктивних сил і регіонального розвитку.

Вагомий внесок у розробку теоретичних і прикладних проблем регіональної економіки зробили відомі українські вчені-економісти Б.М. Данилишин, М.І. Долішній, СІ. Дорогунцов, 1.1. Лукінов, Я.Б.Олійник, В.І. Пав-лов, В.М.Трегобчук, М.І.Фащевський, М.А.Хвесик, Л.Г.Чернюк, Н.Г.Чумаченко та інші, праці яких є основою для обґрунтування регіональної стратегії розвитку.

^ 2. Принципи управління регіональним розвитком

Розробка принципів управління регіональним розвитком ґрунтується на науковому пізнанні об'єктивних закономірностей управління в цілому. Методологія управління регіональним розвитком — це сукупність загальних принципів і методів плано­вого регулювання розвитку господарства країни, на основі яких розробляються державні завдання і забезпечується їх виконання.

Розвиток науки і. практики управління регіональним соціально-економічним розвитком потребує дедалі глибшого пізнання його важливих категорій — об'єктивних закономірностей, принципів і чинників. Первинними мають бути об'єктивні закономірності, тобто такі, що існують незалежно від свідомості людини, об'єктивно необхідні взаємозв'язки в регіональному соціально-економічному розвитку. Наука пізнає ці закономірності в результаті вивчення глибинних процесів у регіональному розвитку.

На підставі пізнання об'єктивних закономірностей регіонального розвитку господарства наука розробляє принципи політики регіонального розвитку країни. Якщо закономірності відображують об'єктивну реальність регіонального розвитку господарства, то принципи є відображенням цих закономір­ностей у регіональній політиці країни.

Суть управління регіональним соціально-економічним розвитком країни виявляється в реалізації його організаційних та методичних принципів.

1. ^ Принцип історизму. Він має універсальне методологічне значення, дає змогу об'єктивно оцінити відносну цілісність, завершеність того чи іншого етапу економічного і соціального розвитку регіонів країни.

2. ^ Принцип єдності регіональної політики суспільства та господарського будівництва. Орієнтує на комплексний підхід до врахування природно-господарських особливостей кожного регіону, завдань його економічного та соціального розвитку;

передбачає поєднання економічних методів управління та місцевої ініціативи, відповідальність місцевих органів управління за комплексний розвиток відповідних регіонів.

В обґрунтуванні рішень соціально-економічного розвитку регіону мають враховуватися економічні, соціальні, екологічні, організаційні та технічні чинники.

  1. ^ Принцип комплексності. Відображує об'єктивні процеси суспільного поділу праці та регіональної інтеграції виробництва, орієнтує на забезпечення комплексно-пропорційного розвитку господарства регіонів. Комплексність спрямована на піднесення суспільного виробництва на якісно новий ступінь, посилення соціальної спрямованості його розвитку, забезпечення повної збалансованості виробничих ресурсів з потребами господарського комплексу, істотне підвищення продуктивності праці, задоволення на цій основі потреб виробництва і населення.

  2. ^ Принцип природно-господарської збалансованості та оптимальності. Означає дотримання обґрунтованої економічної відповідності між нарощуванням виробничого потенціалу галузей господарства країни та розробкою і реалізацією заходів щодо охорони природного середовища, орієнтує на забезпечення найбільш раціонального регіонального розвитку з використанням прогресивних норм і нормативів, диференційованих за районами.

  3. ^ Принцип пріоритетності. Сприяє ранжуванню цілей і завдань соціально-економічного розвитку регіону відповідно до просторової стратегії його комплексного розвитку та реаль­них виробничо-економічних і ресурсних можливостей, орієнтує на дотримання соціальної спрямованості використання рекреаційних, матеріальних та фінансових ресурсів, а також засобів подальшого розвитку соціальної інфраструктури.

  4. ^ Принцип варіантності. Передбачає необхідність вибору шляхів досягнення цілей і розв'язання завдань управління регіональним розвитком, певні зрушення у галузевій і територіальній структурах господарства регіону, використання його природних та економічних ресурсів. Варіанти регіонального розвитку складаються на основі альтернативності проектованих темпів і пропорцій розвитку галузей, гіпотез інвестиційної політики, технічних і технологічних рішень в організації виробничих процесів, змін у забезпеченні сировиною, матеріалами, комплектуючими виробами, паливно-енергетичними і трудовими ресурсами.

7. ^ Принцип узгодження інтересів місцевих органів управління з комплексним розвитком регіону з госпрозрахунковими інтересами підприємств на основі єдиної відомчо-територіальної системи стимулювання і відповідальності. Передбачає взаємну економічну відповідальність і взаємні зобов'язання щодо комплексного розвитку та функціонування адміністративно-територіальної одиниці.

8. ^ Принцип пропорційності забезпечення фінансовими ресур­сами за рівнями адміністративно-територіальної ієрархії та розширення фінансово-економічної самостійності територіальних одиниць нижнього рівня. Ґрунтується на поєднанні територіального бюджету з позабюджетними фондами комплексного розвитку, що формуються за рахунок діяльності підприємств і коштів населення.

3. Суть та особливості регіональної аграрної політики

Регіональна аграрна політика – тонкий інструмент, який треба застосовувати дуже обережно. Держава не може займатися благочинністю і брати на себе всі витрати на регіональний розвиток. Але й регіони не можуть вирішувати свої проблеми повністю самостійно. При визначенні пріоритетів розвитку, цілей і завдань регіональної політики основна увага повинна приділятись не стільки вибору між принципами справедливості й ефективності, скільки пошуку оптимального їх співвідношення, а також розумному розподілу функцій між центром і регіонами. Історія регіональної аграрної політики держав світу показує, що територіальні диспропорції в агропромисловому виробництві дуже стійкі, а їх усунення вимагає тривалого часу, значних зусиль і узгодженої дії органів влади усіх рівнів.

Слід підкреслити, що економічною основою сучасної аграрної політики повинно бути не лише кількісне нарощування темпів виробництва сільськогосподарської продукції і прибутковості сільськогосподарських підприємств, а комплексне задоволення зростаючих потреб суб’єктів регіонів у якісних умовах життєдіяльності, безпеці для навколишнього середовища, соціальному розвитку (рис. 1.1).

Саме комплексний системний підхід до розробки державної аграрної політики у регіоні у постреформений період дозволить подолати диспропорції у його економічному, соціальному та екологічному розвитку, сприятиме зростанню рівня життя сільського населення.


Рис. 1.1. Класифікація загальнодержавних і регіональних потреб та інтересів

Реалізація цього підходу можлива у тому випадку, якщо основоположними принципами регіональної аграрної політики будуть визначені:

  • орієнтація на основні потреби та інтереси регіону у напрямку забезпечення стабільного соціально-економічного і екологічного розвитку;

  • органічна взаємодія внутрішньорегіонального та міжрегіонального механізмів регулювання розвитку аграрної сфери з урахуванням місцевих особливостей і цілей загальнодержавної політики;

  • створення координаційних органів, наділених функціями реалізації основних положень аграрної політики на рівні регіону;

  • дієвість механізму диверсифікації інтеграційних процесів і управління інноваціями у регіоні;

  • наявність чітко визначених пріоритетів, що забезпечують економічний, екологічний і соціальний розвиток регіону;

  • забезпечення відкритості і гласності, відпрацювання техніко-економічного обґрунтування здійснюваних заходів;

  • узгодження загальнодержавної і регіональної політики.

Здійснення регіональної політики в умовах обмеженості фінансових і матеріальних ресурсів повинне ґрунтуватися на вибірковому підході – визначенні регіональних пріоритетів і послідовності у вирішенні регіональних проблем 155, с. 11. Призначення регіональної аграрної політики визначається тим, яку структуру економічної діяльності сільського господарства державні органи управління вважають оптимальною і які методи вони визначають як найбільш ефективні для зміни існуючої ситуації.

Метою регіональної аграрної політики повинно бути покращення економічного стану у депресивних районах, зменшення розриву між регіонами. Практична реалізації її повинна здійснюватись через управління економічними процесами на регіональному рівні з урахуванням тактичних цілей територіальної організації сільського господарства, з одного боку, і аграрної стратегії країни на перспективу – з іншого.

Найбільш рельєфно регіональна аграрна політика проявляється на рівні обласних і районних АПК. На цьому рівні важливо обґрунтувати принципи і напрями розвитку міжрегіональних продовольчих і сировинних зв’язків, у тому числі за видами продукції, оскільки необхідною умовою успішного функціонування, наприклад, обласних АПК є встановлення тісних економічних зв’язків з іншими обласними АПК.

В Україні реалізація регіональної аграрної політики на рівні адміністра­тивно-територіальної одиниці (області та району) здійснюється місцевими державними адміністраціями у межах повноважень, визначених законо­давством України.

Відповідно, пріоритетною функцією держави є раціональне управління регіоном, тобто регулювання його галузевого виробництва з метою оптимального задоволення матеріальних, соціальних і духовних потреб громадян. Реалізація даної функції ускладнюється протиріччями між цілями галузевого і територіального управління. Галузеве управління спрямоване на задоволення потреб національної економіки у окремих видах продукції, а територіальне – передбачає створення умов для комплексного розвитку основних територіальних складових регіону, ефективного використання природно-ресурсного потенціалу, максимальне задоволення потреб місцевого населення. Усунення такого протиріччя можливе за чіткого визначення структурних підсистем регіону, його виробничих галузей, функціонально об’єднуючих елементів інфраструктури, органів управління і місцевого самоуправління.

Регіони як основні складові народногосподарського комплексу України утворюють його регіональну структуру, розвиток якої відповідає законодавчим актам адміністративно-територіального рівня, формам і методам управління. У рамках даного дослідження використано принцип розмежування регіонів як адміністративно-територіальних одиниць (область та район).

Основним призначенням регіональної аграрної політики є узгодження загальнодержавних цілей і цілей адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням структурних, часових та інших факторів. Серед структурних факторів економічного розвитку більшості регіонів України особливе місце належить аграрному сектору, у якому після тривалого періоду занепаду поступово проявляються тенденції економічного зростання, що свідчить про підвищення результативності сучасної аграрної політики.

Проте процеси реформування аграрної сфери економіки України за більш ніж 10-ти річний період не лише не зменшили, а навпаки, посилили диспропорції між регіонами за рівнем соціально-економічного розвитку, що може мати незворотні наслідки як для людини, так і для навколишнього середовища, а також ускладнить трансформаційні процеси. Необхідно врахувати, що саме ринкові перетворення значно розширюють можливості регіонального самоуправління, формують основу для вільного аграрного підприємництва на місцевому рівні, створюють базу для розробки регіональної аграрної стратегії і реалізації власної моделі державної регіональної аграрної політики.

Таким чином, лише раціональна регіональна аграрна політика може сприяти ефективному поєднанню галузевого і територіального принципів управління, створенню умов для всебічного розвитку територіальної складової національної економіки, найбільш повного використання природних ресурсів і трудового потенціалу, максимального задоволення регіональних потреб.

Враховуючи світовий досвід, а також специфіку регіональної аграрної політики в Україні, її основними методами на сучасному етапі повинні бути: нормативно-правове забезпечення, адміністрування, фінансово-економічне і соціальне регулювання, які створять тимчасові сприятливі умови переважно для новостворених, стратегічно важливих для сільського господарства регіону підприємств, забезпечать їх реструктуризацію. У поєднанні з дієвими інструментами регіональної аграрної політики ці методи сприятимуть реалізації основних функцій держави [177, c. 43) і забезпечать соціально-економічний розвиток регіону (рис. 1.2).



Рис. 1.2. Роль інструментів державної регіональної аграрної політики у забезпеченні соціально-економічного розвитку регіону
^ 4. Світовий досвід регіональної політики у сільському господарстві

У цьому зв’язку доцільно звернутися до досвіду регіональної політики у сільському господарстві розвинених країн.

Перші дослідження ролі і значення державної регіональної політики відносяться до періоду Великої депресії у США 1929-1933 рр. Відомий американський вчений-регіоналіст того часу С. Денісон був прибічником адміністративних методів регулювання депресивних регіонів.

Інший відомий авторитет у цій області, А. Леш, навпаки, був противником адміністрування і відстоював необхідність лібералізації господарської діяльності в регіонах.

У результаті розвитку регіональної науки в США у середині 30-х років була розроблена програма прискореного розвитку депресивного регіону у басейні р. Теннессі, завдяки реалізації якої у наступні 30 років обсяг сільськогосподарського виробництва у регіоні подвоївся, площа пасовищ розширилась на 25%, поголів’я великої рогатої худоби збільшилось на 55%. Середній доход на душу населення зріс у 8 разів [101, с. 2].

У наступні періоди регіональні дослідження проводились у Англії, Німеччині, Франції, Японії, Канаді, Бельгії та інших країнах.

У 60-х роках підвищена увага приділялася соціальному і екологічному розвитку територій, у результаті чого виник специфічний напрям національних політик практично усіх держав – регіональна політика, яка оцінювалась як сектор роботи у сфері державного регулювання, державного планування і економічного програмування.

Протягом останніх десятиріч у більшості країн світу триває процес регіоналізації управління агропродовольчою сферою, який проявляється у формуванні системи регулювання територіального розвитку АПК за рахунок розширення прав, можливостей та відповідальності регіонів: [22, с. 4]:

  • послідовному здійсненні державної регіональної політики центральними органами влади;

  • врахуванні в рішеннях центральних органів влади територіальних аспектів; переважанні консенсусу між центром і регіонами над централізованим диктатом у прийнятті рішень;

  • наданні регіонам самостійності у вирішенні власних проблем;

  • формуванні місцевого самоврядування;

  • забезпеченні регіонам правових і ресурсних можливостей для здійснення соціально-економічного розвитку і проведення ринкових перетворень.

Крім того, досвід розвинених країн свідчить, що активізація регіонального аграрного управління сприяє практичній реалізації наукового положення, відповідно до якого у аграрній політиці визначальними повинні бути інтереси аграріїв, а інтереси держави – похідними від них. Проте навіть найбільш радикальні західні регіоналісти бачать межі можливостей регіональної політики і визначають перелік актуальних загальнодержавних аграрних проблем, що не можуть бути вирішені лише зусиллями окремих груп підприємств і громадськості регіонів і, таким чином, повинні бути прерогативою загальнодержавного регулювання.
Тема 3: Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком
І. Обґрунтування необхідності прийняття Державної стратегії

ІІ. Основні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування

ІІІ. Зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсне забезпечення місцевого та регіонального розвитку

^ IV. Етапи реалізації Державної стратегії та її нормативно-правове забезпечення
І. Обґрунтування необхідності прийняття Державної стратегії
Протягом 1999 – 2003 років в Україні намітилася стійка тенденція до зростання валового національного продукту, загального покращання економічної ситуації. В той же час це не призвело до суттєвого підвищення якості життя переважної більшості громадян України, подолання негативних процесів у соціально-економічному та культурному розвитку територіальних громад і регіонів, що свідчить про неефективність існуючої системи управління на місцях.

Після прийняття Конституції України Верховна Рада України, Президент України та Кабінет Міністрів України здійснили ряд заходів, спрямованих на формування організаційно-правових, матеріальних та фінансових основ системи територіальної організації влади. Так, за період 1997 – 2003 років ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято базовий Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” та біля десяти інших законів України з питань місцевого та регіонального розвитку, Бюджетний та Земельний кодекси України. Указами Президента України затверджені Концепція адміністративної реформи, Концепція державної регіональної політики та Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування України.

Це дозволило закласти певну законодавчу базу організації управління місцевим і регіональним розвитком, сприяло вдосконаленню бюджетних та міжбюджетних відносин на місцевому та регіональному рівнях, становленню таких важливих інститутів місцевого самоврядування, як комунальна власність, місцеві фінанси, муніципальна служба (служба в органах місцевого самоврядування), територіальна громада тощо.

Однак, здійснені заходи не забезпечили належної ефективності системи управління місцевими та регіональними справами і, як наслідок, кардинального покращання умов життя громадян України. Їх результатом стало формування такої системи територіальної організації влади, яка продемонструвала неспроможність в умовах ринкової економіки результативно та ефективно впливати на процеси соціально-економічного і культурного розвитку територій, забезпечити якісний рівень надання громадських послуг населенню, що відповідав би європейським стандартам. Ця система виявилася не здатною до самовдосконалення і саморегуляції в умовах постійної трансформації економічної та політичної систем.

В цілому, сучасний стан місцевого та регіонального розвитку характеризується відсутністю належного матеріального, фінансового, кадрового та іншого ресурсного забезпечення, необхідного для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, кризою житлово-комунального господарства, систем енергопаливоводозабезпечення і соціальної інфраструктури, поглибленням диспропорцій у соціально-економічному стані територіальних громад та регіонів, невирішеністю нагальних питань реформування системи адміністративно-територіального устрою України.

Зокрема, з року в рік можна спостерігати катастрофічну нестачу коштів місцевого самоврядування (наприклад, бюджетна забезпеченість із розрахунку на одного жителя села, селища, міста складає 50 – 700 грн. на рік, в той час, наприклад, як стандарти ЄС передбачають 2000 євро), а бюджетна система України спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що володіють власною фінансовою базою), а дотаційних територіальних громад та регіонів, оскільки діє правило – чим більше надходжень до місцевого бюджету поступає за рахунок внутрішніх джерел, тим більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році. І навпаки, чим менше таких надходжень, тим більше поступає до місцевого бюджету коштів з Державного бюджету України за рахунок міжбюджетних трансфертів з метою фінансового вирівнювання.

Реконструкції потребують більшість об’єктів комунальної власності, що забезпечують надання комунальних послуг населенню. Так, вкрай незадовільним є технічний стан мереж і споруд, які експлуатуються підприємствами житлово-комунального господарства. Зокрема, в аварійному стані перебуває 30% в водопровідних та 27% каналізаційних мереж, майже 14 тис. кілометрів теплових мереж. Постійно погіршується стан житлового фонду України, близько 40 тис. будинків (4% житлового фонду України) належать до категорії аварійних, а всього потребує ремонту кожний третій будинок.

Неврегульованою залишається проблема розмежування повноважень між органами виконавчої влади на місцях та органами місцевого самоврядування, між органами місцевого самоврядування різного територіального рівня (село, селище, місто, район у місті, район, область) та забезпечення виконання делегованих повноважень, що постійно призводить до виникнення конфліктних ситуацій при вирішенні питань місцевого і регіонального розвитку. В окремих регіонах посилюється адміністративний тиск на посадових осіб органів місцевого самоврядування з боку керівників місцевих органів виконавчої влади.

Сформована в тридцяті роки двадцятого сторіччя система адміністративно-територіального устрою України не дозволяє сформувати такі територіальні громади, які б володіли достатніми матеріальними, фінансовими ресурсами, територією та об’єктами соціальної інфраструктури, необхідними для ефективного виконання завдань та повноважень місцевого самоврядування, делегованих повноважень. Юрисдикція органів місцевого самоврядування багатьох міст України поширюється на територіальні громади сіл та селищ, які згідно з Конституцією України виступають самостійними суб’єктами місцевого самоврядування.

Зазначене свідчить про те, що в Україні спостерігається криза системи управління місцевим та регіональним розвитком, всієї системи територіальної організації влади. Причини цієї кризи носять багатоплановий характер і в значній мірі пов’язані з наступним:

1. Законодавство про управління місцевим та регіональним розвитком в Україні формувалося спонтанно, за умови відсутності єдиної законодавчої бази та без необхідної взаємоузгодженості законодавчих актів, прийнятих в різні часи та з різних питань організації місцевого самоврядування і виконавчої влади на місцях. Це призвело до наявності суттєвих суперечностей та неврегульованості багатьох питань місцевого та регіонального розвитку в чинному законодавстві.

2. Закріплена в Конституції України модель організації влади на місцевому та регіональному рівнях з позиції сьогодення є архаїчною, вона не в повній мірі відповідає європейським стандартам та принципам Європейської хартії місцевого самоврядування.

Зокрема, ця модель передбачає:

запровадження місцевого самоврядування лише на низовому територіальному рівні – рівні населеного пункту (села, селища, міста), а на регіональному рівні (район, область) продовжує існувати централізована система прямого державного управління;

дуалізм влади на регіональному рівні (“районна, обласна рада” – “районна, обласна місцева державна адміністрація”), на якому одночасно функціонують органи місцевого самоврядування та місцеві державні адміністрації, наділені близькими функціями в сфері соціально-економічного розвитку території, а їх повноваження чітко не розмежовані;

невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування оскільки не встановлено просторових меж територіальної громади.

Семирічний досвід функціонування цієї моделі продемонстрував її безперспективність, неможливість адаптації до сучасних європейських моделей організації влади на місцях, забезпечення сталого місцевого та регіонального розвитку, реальної організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування.

На порядок денний постала необхідність розробки Стратегії управління місцевим і регіональним розвитком, предметом якої, передусім, є реформування місцевих органів виконавчої влади та системи місцевого самоврядування, що передбачає вирішення наступних основних завдань:

  • вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою України;

  • конституювання територіальної громади як дієздатного суб’єкта місцевого самоврядування, низової самоврядної адміністративної одиниці, визначення порядку створення територіальних громад, їх державної реєстрації;

  • стимулювання становлення територіальної громади як соціальної спільності, розвитку форм прямої демократії, активного залучення членів громади до участі у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування, забезпечення прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

  • запровадження повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному територіальних рівнях з такими його інститутами, як регіональне співтовариство, регіональна власність, регіональні податки;

  • зміну статусу, функцій та повноважень місцевих державних адміністрацій;

  • перерозподіл повноважень між місцевим самоврядуванням та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах децентралізації державного управління та субсидіарності, розширення повноважень територіальних громад та органів місцевого самоврядування щодо регулювання питань організації і функціонування системи місцевого самоврядування;

  • укрупнення територіальних громад з метою забезпечення їх самодостатності;

  • вдосконалення порядку формування представницьких органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів;

  • створення умов для належного матеріального, фінансового та іншого ресурсного забезпечення виконання завдань та функцій місцевого самоврядування, визначення статусу комунальної власності, стимулювання зусиль органів місцевого самоврядування щодо розширення доходної частини бюджетів місцевого самоврядування, районних та обласних бюджетів за рахунок внутрішніх джерел;

  • реформування житлово-комунального господарства, створення такої соціальної інфраструктури територіальних громад та регіонів, що могла б забезпечити надання громадських послуг в системі місцевого самоврядування на рівні, що відповідає європейським стандартам;

  • запровадження ефективних механізмів стимулювання розвитку депресивних територіальних громад та регіонів, державної підтримки місцевого і регіонального розвитку в цілому;

  • встановлення дієвих гарантій організаційної та фінансової самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, чітке визначення порядку судового захисту прав та законних інтересів місцевого самоврядування;

  • вдосконалення системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування, працівників комунальних установ та підприємств, широке запровадження в практику місцевого самоврядування новітніх технологій муніципального менеджменту;

  • підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників територіальних громад у їх взаємовідносинах з вищими та центральними органами державної влади, сприяння консолідації асоціацій органів місцевого самоврядування, координації їх зусиль з метою більш ефективного здійснення повноважень місцевого самоврядування, захисту прав та законних інтересів територіальних громад.

Метою Державної стратегії є визначення основних напрямів, рівнів, етапів реформування територіальної організації влади в Україні та формування необхідної ресурсної бази місцевого та регіонального розвитку, забезпечення узгодженості та послідовності дій глави держави, органів законодавчої та виконавчої гілок влади, органів місцевого самоврядування щодо формування нової нормативно-правової основи місцевого самоврядування і виконавчої влади на місцях.

ІІ. Основні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування

Державна стратегія управління місцевим і регіональним розвитком передбачає наступні напрями вдосконалення системи територіальної організації державної влади та системи місцевого самоврядування:

1) запровадження місцевого самоврядування на районному та обласному рівнях з відповідними інститутами – регіональне співтовариство (яке має становити населення регіону – області, району), органи місцевого самоврядування на регіональному рівні (представницькі – районні та обласні ради і виконавчі – виконавчі комітети районних та обласних рад), регіональна власність, регіональні фінанси, регіональні бюджети, регіональні податки тощо;

2) реформування системи адміністративно-територіального устрою України та конституювання територіальної громади як низової самоврядної адміністративної одиниці з метою формування територіальної основи місцевого самоврядування, що в свою чергу передбачає:

  • забезпечення територіальності місцевого самоврядування, тобто воно має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб’єктами права на місцеве самоврядування. Зокрема, в ході адміністративно-територіальної реформи мають втратити статус самостійних адміністративно-територіальних одиниць такі населені пункти, які перебувають під юрисдикцією органів місцевого самоврядування інших адміністративно-територіальних одиниць. Відповідно, статус самостійного суб’єкта місцевого самоврядування втрачають територіальні громади цих населених пунктів;

  • запровадження повсюдності місцевого самоврядування – воно має здійснюватися на всій території України. Повне або часткове обмеження права територіальної громади на місцеве самоврядування в межах окремих територій не може бути пов’язане з їх місією (наприклад, виконання столичних функцій тощо), а можливе лише у виключних випадках – необхідність захисту конституційного ладу, екологічна катастрофа, забезпечення оборони країни тощо – і лише на підставі закону (наприклад, Чорнобильська зона);

  • територіальна громада як низова самоврядна адміністративна одиниця має включати територію відповідного населеного пункту та прилеглі до населеного пункту землі;

3) формування самодостатніх територіальних громад – громад, які б володіли матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами в обсязі, достатньому для ефективної реалізації завдань та повноважень місцевого самоврядування, надання соціальних послуг населенню на рівні загальнодержавних та європейських стандартів. При цьому доцільно виходити з наступного:

  • просторові межі територіальної громади визначаються централізовано (Верховною Радою України) з врахуванням волевиявлення населення та на підставі встановлених Верховною Радою України критеріїв. Так, з одного боку, територіальна громада як територіальна одиниця не повинна бути надто великою – населення, яке проживає в її межах та становить територіальну громаду як соціальну спільність, має бути об’єднане спільними інтересами щодо питань, вирішення яких віднесено законом до відання місцевого самоврядування. З другого, – ця територія має бути достатньою з точки зору можливості ресурсного забезпечення завдань та повноважень місцевого самоврядування: формування комунальної власності та соціальної інфраструктури, бюджету місцевого самоврядування, представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. На цій території мають перебувати об'єкти соціальної та комунальної інфраструктури, необхідні для виконання завдань місцевого самоврядування щодо надання передбачених законом громадських послуг населенню;

  • при визначенні адміністративних меж територіальної громади слід враховувати принцип територіальної доступності громадських послуг, що надаються населенню в системі місцевого самоврядування;

4) вдосконалення системи місцевого самоврядування, що передбачає:

  • законодавче визначення статусу територіальної громади, її внутрішньої організації, державної реєстрації, підвищення самостійності територіальної громади щодо розподілу самоврядних повноважень в системі місцевого самоврядування;

  • зміну статусу і порядку формування обласних та районних рад. При цьому, районні, обласні ради мають набути статусу представницьких органів районного, обласного територіального колективу (співтовариства) і обиратися населенням району, області на основі рівного виборчого права громадян;

  • зміну порядку формування сільських, селищних, міських рад, складу та порядку формування їх виконавчих органів. Зокрема, до складу виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад доцільно включати лише заступників сільського, селищного, міського голови, керівників відділів та управлінь і керуючого справами, які одноосібно призначаються відповідним головою;

  • законодавче визначення місця та ролі територіальної громади в системі місцевого самоврядування, її виключних повноважень, активне запровадження в практику місцевого самоврядування різних форм прямої демократії, безпосередньої участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, підвищення ролі органів самоорганізації населення у вирішенні питань надання громадських послуг населенню;

  • створення в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних формувань – муніципальної міліції, яка б забезпечила виконання рішень органів місцевого самоврядування та повноважень місцевого самоврядування у галузі забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і законних інтересів громадян;

5) чіткий розподіл сфер компетенції та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади, а також органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на основі:

  • законодавчого розмежування понять “повноваження виконавчої влади (органу виконавчої влади)”, “повноваження місцевого самоврядування”. При цьому до повноважень виконавчої влади мають бути віднесені повноваження, наслідки виконання яких (в першу чергу – правові, організаційні та соціально-економічні) пов’язані з інтересами населення України в цілому, в той час, як наслідки виконання повноважень місцевого самоврядування спрямовані на безпосереднє забезпечення життєдіяльності територіальної громади та пов’язані з наданням громадських послуг її членам;

  • дотримання принципів децентралізації державного управління і субсидіарності, що передбачає формування компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування знизу догори, тобто починаючи з низового рівня (територіальна громада) – до відання місцевого самоврядування слід віднести всі публічні справи, які спроможна вирішувати територіальна громада та її органи місцевого самоврядування. Відповідно, до компетенції органів місцевого самоврядування більш високого територіального рівня мають бути віднесені лише ті питання, які зачіпають інтереси населення району, області в цілому або не можуть бути вирішені на низовому рівні, а до компетенції органів виконавчої влади включаються питання, які вимагають централізованого керівництва, виходять за межі можливостей органів місцевого самоврядування або не відповідають їх завданням та функціям. Зокрема, до відання місцевих державних адміністрацій доцільно віднести функції щодо контролю та нагляду за додержанням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, управління об’єктами державної власності, координації виконання повноважень виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані – передані до компетенції місцевого самоврядування. При цьому суттєво зміниться співвідношення “самоврядних” і “делегованих” повноважень місцевого самоврядування на користь перших, що сприятиме зміцненню правової та організаційної самостійності місцевого самоврядування;

  • фінансового, матеріального та іншого ресурсного забезпечення виконання органами місцевого самоврядування делегованих їм окремих повноважень органів виконавчої влади. При цьому, слід законодавчо визначити принципи, умови та порядок делегування окремих повноважень органів виконавчої влади, форми контролю за виконанням делегованих повноважень, а також відповідальність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень. Для кожного територіального рівня влади законом має бути встановлено перелік повноважень, які не можуть бути вилучені, передані або делеговані до іншого рівня.

6) зміцнення гарантій місцевого самоврядування, вдосконалення процедури судового захисту прав та інтересів територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
ІІІ.   Зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсне забезпечення місцевого та регіонального розвитку

Невід’ємною складовою реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування є кардинальне зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування та вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. Зазначені проблеми будуть розв’язуватись у кількох стратегічних напрямах.

По-перше, це передбачатиме внесення серйозних змін у законодавство, що регламентує відносини власності, бюджетну та податкову системи, функціонування комунальних підприємств, житлово-комунального господарства, здійснення муніципальних запозичень, земельні відносини, систему державного фінансового контролю тощо. В зазначених сферах правового регулювання є серйозні прогалини, що стримує розвиток місцевого самоврядування в Україні, значною мірою роблять цей інститут декларативним, оскільки він не спирається на відповідну матеріальну і фінансову базу, не володіє достатніми ресурсами для забезпечення покладених на нього функцій.

По-друге, подальша трансформація системи територіальної організації влади та місцевого самоврядування має супроводжуватись не лише законодавчим врегулюванням проблем матеріально-фінансової бази місцевого самоврядування та ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку. В ході реформи системи територіального управління в Україні має відбутися серйозний перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх з метою наближення надання державних та громадських послуг безпосередньо до їх споживачів, а також розвантаження центральних органів виконавчої влади від невластивих для них функцій оперативного господарського та соціального управління і створення умов для проведення більш ефективної політики у розв’язанні питань загальнодержавного значення, здійснення цілеспрямованої стратегії соціально-економічного розвитку країни, яка б забезпечила конкурентні переваги нашої держави у міжнародному співтоваристві.

По-третє, реформування системи територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування, ресурсного забезпечення місцевого та регіонального розвитку передбачає також серйозну зміну системи державного управління соціально-економічним розвитком країни в цілому. Передбачається значне обмеження втручання органів державної влади та органів місцевого самоврядування в господарську діяльність суб’єктів підприємницької діяльності, створення умов для широкого залучення бізнесу та третього сектору до надання послуг у сфері життєзабезпечення громадян у місцях їх проживання, налагодження партнерських стосунків між органами державної влади та органами місцевого самоврядування з однієї сторони та діловими колами і громадськими організаціями, з іншої, у сфері забезпечення місцевого і регіонального розвитку.

По-четверте, реформування територіальної організації влади та місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування має супроводжуватись серйозними інституційними перетвореннями у фінансовій системі України, які будуть спрямовані на залучення небюджетних джерел фінансування соціального розвитку та соціального забезпечення. Мова, зокрема, йде про створення недержавних пенсійних фондів та запровадження системи пенсійного страхування, утворення лікарняних кас та системи медичного страхування, розвиток інших недержавних систем соціального забезпечення.

По-п’яте, реформування територіальної організації влади та системи місцевого самоврядування в частині зміцнення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування в стратегічному плані передбачатиме значне підвищення ролі територіальних колективів, зокрема, територіальних громад, обласних та районних територіальних колективів у розв’язанні соціально-економічних проблем, перетворення цих колективів у реальних суб’єктів господарської діяльності, спрямованої на розв’язання проблем місцевого значення.

По-шосте. Ця реформа також передбачатиме докорінне підвищення ролі у вирішенні проблем місцевого значення таких суб’єктів як члени територіальних колективів, розвиток ініціативи громадян, спрямованої на самостійне розв’язання проблем власного життєзабезпечення, обмеження споживацьких настроїв та очікувань на патронат з боку держави та з боку органів місцевого самоврядування.

Цьому сприятиме створення умов для підтримки підприємницької ініціативи громадян за рахунок радикальної реформи існуючої системи оподаткування, реформування житлово-комунального господарства, докорінне здешевлення кредитів, розвиток системи іпотечного кредитування та індивідуального житлового будівництва, створення приватних закладів соціальної сфери.

У першочерговому порядку до площини практичного розв’язання мають бути віднесені такі проблеми.

Завершення процесів розмежування об’єктів права державної та комунальної власності та процесів приватизації цих об’єктів протягом найближчих двох-трьох років.

Законодавче врегулювання статусу об’єктів права комунальної власності та об’єктів спільної власності територіальних громад.

Запровадження власності територіальних колективів областей та районів як різновиду комунальної спільної власності територіальних громад.

Законодавче врегулювання статусу об’єктів права власності територіальних колективів областей та районів.

Визначення об’єктів права комунальної власності та власності територіальних колективів областей і районів на землю.

Розмежування земель, що знаходяться у державній власності, та земель, що передані до комунальної власності та власності територіальних колективів областей та районів.

Законодавче врегулювання статусу комунальних підприємств та комунальних установ, а також статусу підприємств та установ, що знаходяться у власності територіальних колективів областей та районів.

Реформування системи менеджменту на комунальних підприємствах та підприємствах, що перебувають у власності територіальних колективів областей та районів, запровадження сучасних технологій управління такими підприємствами шляхом створення відповідних господарських товариств, а також залучення представників нової ділової еліти та висококваліфікованих фахівців.

Визначення статусу обласних та районних бюджетів як бюджетів місцевого самоврядування.

Запровадження обласних та районних бюджетів місцевих державних адміністрацій, як складових частин Державного бюджету України.

Зміна порядку формування обласних і районних бюджетів місцевого самоврядування шляхом переведення їх на власну доходну базу.

Зміцнення ролі місцевих податків і зборів шляхом віднесення до місцевих податків податку на нерухомість, податку на землю, а також прибуткового податку з громадян з одночасним скороченням чисельності місцевих зборів.

Запровадження обласних та районних податків як різновиду місцевих податків і зборів.

Запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень доходів до Державного бюджету України на відповідних територіях шляхом зарахування 50% понад планових доходів до цього бюджету на збільшення доходної бази відповідних місцевих бюджетів.

Подальше реформування системи міжбюджетних відносин шляхом створення прозорої системи взаємовідносин між територіями донорами та реципієнтами з Державним бюджетом України.

Запровадження нової системи трансфертів з Державного бюджету України до місцевих бюджетів, зокрема, субвенцій територіям, що мають статус депресивних, територіям, що постраждали внаслідок катастрофи на Чорнобильській АЕС, інвестиційних субвенцій тощо.

Зміцнення місцевих бюджетів розвитку, припинення практики проїдання коштів місцевих бюджетів лише на поточні потреби.

Запровадження програмно-цільового методу формування та виконання місцевих бюджетів, а також практики п’ятирічного фінансового планування на місцевому та регіональному рівнях.

Розробка та реалізація спільних інвестиційних програм за участю органів місцевого самоврядування, центральних органів виконавчої влади, а також суб’єктів підприємницької діяльності та з використанням кредитних ресурсів.

Розширення доступу органів місцевого самоврядування на ринок внутрішніх та зовнішніх запозичень.

Законодавче врегулювання системи муніципальних запозичень.

Реформування житлово-комунального господарства шляхом демонополізації надання житлово-комунальних послуг, залучення приватного сектору до надання цих послуг, створення конкурентного середовища на ринку цих послуг, формування об’єднань співвласників багатоквартирних будинків як реальних суб’єктів господарювання на ринку житлово-комунальних послуг, передачі у власність об’єднань співвласників багатоквартирних будинків житлово-комунального фонду, що перебуває у комунальній та державній формах власності, а також відповідних прибудинкових територій, передача повноважень щодо встановлення тарифів на житлово-комунальні послуги органам місцевого самоврядування із збереженням функцій органів державної влади щодо визначення принципів тарифної політики та контролю за рівнем тарифів та цін на житлово-комунальні послуги з метою недопущення їх необґрунтованого зростання, реформування житлово-комунальних підприємств та установ, забезпечення їх прибуткової та бездотаційної роботи, впровадження ресурсо- і енергозберігаючих технологій в житлово-комунальному господарстві, систем обліку наданих послуг та використаних ресурсів, модернізація матеріально-технічної бази цього сектору.

Розвиток фінансово-кредитних установ, що перебувають у власності органів місцевого самоврядування різних рівнів.

Створення комунальних банків, які забезпечують обслуговування місцевих бюджетів, а також рахунків підприємств та установ, що перебувають у комунальній власності та у власності територіальних колективів областей і районів.

Створення сприятливих умов для розвитку іпотечного кредитування, широкого залучення громадян до такої системи кредитування і розв’язання на цій основі житлової проблеми в містах та інших населених пунктах України.

Розвиток земельної іпотеки і сприяння на цій основі розв’язанню аграрних проблем та соціально-економічних проблем сільських територіальних громад.

Створення іпотечних банків та ощадно-будівельних асоціацій і кас з метою залучення до іпотечного кредитування широких верств населення.

Звільнення на перші три роки діяльності новостворених суб’єктів підприємницької діяльності від оподаткування за поданням і під контролем органів місцевого самоврядування, і на цій основі створення умов для розвитку підприємницької діяльності, подолання бідності, ліквідації безробіття.

Запровадження лікарняних кас та інших форм небюджетного фінансування охорони здоров’я на місцевому рівні і на цій основі значне підвищення якості медичних послуг, зміцнення матеріальної бази закладів охорони здоров’я, що перебувають у комунальній власності та власності територіальних колективів областей і районів.

Запровадження спеціальних органів державного фінансового контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування – регіональних рахункових палат в системі виконавчої влади.


^ IV. Етапи реалізації Державної стратегії та її нормативно-правове забезпечення

Реформування системи територіальної організації влади, вдосконалення управління місцевим та регіональним розвитком – це довгостроковий процес, він охоплює різні напрями державної діяльності та передбачає координацію зусиль глави держави, органів законодавчої і виконавчої гілок влади. Цей процес має здійснюватися поетапно і супроводжуватися формуванням нової нормативно-правової бази місцевого та регіонального розвитку на всіх рівнях нормативно-правового регулювання – конституційному, законодавчому та підзаконному – на засадах єдиної законодавчої ідеології, що має базуватися на незмінних концептуальних засадах та принципах. Саме це і обумовлює необхідність розробки та затвердження Державної стратегії управління місцевим і регіональним розвитком.

На І етапі (2004 – 2006 роки) пріоритетними напрямками реалізації Державної стратегії мають стати:
1. Вирішення нагальних, найбільш болючих питань місцевого та регіонального розвитку в межах чинної Конституції України, зокрема:

завершення передачі об′єктів права державної власності в комунальну власність територіальних громад та спільну власність територіальних громад;

розмежування земель права комунальної та державної власності;

законодавче визначення порядку різних способів відчуження комунального майна та встановлення переліку об’єктів права комунальної власності, що не можуть бути відчужені в будь-який спосіб;

розробка Типового статуту комунального підприємства та типових положень про організацію, установу комунальної форми власності;

законодавче визначення статусу об’єктів спільної власності територіальних громад;

законодавче визначення стабільних внутрішніх джерел формування місцевих бюджетів всіх територіальних рівнів та вдосконалення законодавчого регулювання міжбюджетних трансфертів, що сприятиме становленню реальної фінансової самостійності територіальних громад та органів місцевого самоврядування;

законодавче визначення мінімального переліку громадських послуг, що мають надаватися населенню в системі місцевого самоврядування та фінансування яких гарантується державою;

вдосконалення механізмів державної фінансово-матеріальної допомоги депресивним регіонам та територіальним громадам;

створення організаційних, правових та фінансово-матеріальних передумов реформування і розвитку житлово-комунального господарства;

визначення територіальної основи місцевого самоврядування шляхом запровадження самоврядної адміністративної одиниці – територіальної громади;

визначення статусу територіальних громад населених пунктів, що перебувають в межах юрисдикції органів місцевого самоврядування територіальних громад інших населених пунктів

визначення кола питань, віднесених до виключної компетенції територіальної громади, вдосконалення механізмів розподілу повноважень між елементами системи місцевого самоврядування;

визначення порядку створення та реорганізації територіальних громад, зокрема, механізмів об’єднання територіальних громад на основі створення об’єднаних територіальних громад, а також створення асоціацій, агломерацій територіальних громад;

визначення статусу ”внутрішніх” територіальних громад (громад районів у містах, а також громад сіл та селищ, що не мають власних органів місцевого самоврядування) та засад їх взаємовідносин з територіальними громадами – самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;

законодавче врегулювання питань прямої демократії на місцевому та регіональному рівнях (місцеві вибори, місцеві референдуми тощо);

законодавче врегулювання порядку створення міліції місцевого самоврядування та її статусу;

законодавче визначення порядку делегування повноважень органам місцевого самоврядування та органам виконавчої влади і виконання делегованих повноважень;

законодавче врегулювання порядку проведення державно-правових експериментів з метою пошуку та відпрацювання нових моделей та технологій місцевого і регіонального розвитку;

вдосконалення організаційно-правового механізму судового захисту прав місцевого самоврядування;

визначення порядку заміщення сільського, селищного, міського голови у разі неможливості виконання ним своїх обов’язків або у разі дострокового припинення його повноважень;

вдосконалення системи оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Відпрацювання ефективних механізмів забезпечення взаємодії різних гілок державної влади та органів місцевого самоврядування з метою спільного пошуку та узгодження шляхів вдосконалення місцевого і регіонального розвитку.

Підвищення ролі асоціацій органів місцевого самоврядування як представників інтересів місцевого самоврядування у взаємовідносинах територіальних громад з вищими та центральними органами державної влади.

Запровадження інституту Представника Президента України у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування.

3. Проведення незалежної (громадсько-професійної) експертизи відповідності системи територіальної організації влади, що закріплена в Конституції та законах України, стандартам та принципам Ради Європи, а також визначення завдань щодо забезпечення такої відповідності в контексті євроінтеграції України. Створення з цією метою експертної комісії із залученням представників Ради Європи, КМРВЄ та представників органів місцевого самоврядування (їх асоціацій) зарубіжних країн.

4. Запровадження в практику нормотворення організаційно-правових механізмів професійного та громадського обговорення проектів важливих державних документів з питань місцевого та регіонального розвитку (громадські слухання, муніципальні слухання, громадсько-професійні експертизи тощо).

^ Механізм нормативно-правового забезпечення І етапу реалізації Державної стратегії мають становити:

1. Зміни та доповнення до чинної редакції Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та Бюджетного кодексу України.

2. Прийняття нової редакції Закону України „Про вибори депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів”.

3. Прийняття законів України:

„Про територіальну громаду”;

„Про міліцію місцевого самоврядування”;

„Про проведення державно-правових експериментів з питань місцевого та регіонального розвитку”;

„Про делегування повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування та їх виконання”;

„Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою України”;

„Про комунальну власність”.

4. Укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти центральних органів виконавчої влади та акти органів місцевого самоврядування, спрямовані на виконання завдань І етапу.

На ІІ етапі (2007 – 2010 роки) реалізація Державної стратегії передбачає трансформацію системи територіальної організації влади шляхом подальшої децентралізації управління з урахуванням європейських стандартів і принципів та закріплення її нової конституційно-правової моделі. При цьому мають бути вирішені наступні пріоритетні завдання:

1. Запровадження місцевого самоврядування на регіональному рівні (район, область) з такими його інститутами, як регіональний територіальний колектив, регіональна комунальна власність, регіональні податки та збори, регіональні представницькі органи з власними виконавчими структурами тощо.

2. Зміна статусу місцевих державних адміністрацій, формування на їх основі органів виконавчої влади, що здійснюють контрольно-наглядові функції та керівництво на місцях, реалізацію функцій виконавчої влади, що не можуть бути децентралізовані.

3. Перерозподіл повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, органами місцевого самоврядування різного територіального рівня на засадах принципів децентралізації та субсидіарності.

4. Формування самодостатніх територіальних громад шляхом стимулювання процесів об’єднання територіальних громад, що не володіють ресурсною базою, необхідною для виконання завдань і повноважень місцевого самоврядування, ефективного надання визначеного законом мінімуму громадських послуг населенню. Запровадження державної реєстрації територіальних громад та визначення їх статусу як юридичних осіб публічного права.

5. Завершення реформи системи адміністративно-територіального устрою України.

6. Реформування бюджетної системи, надання районним та обласним бюджетам статусу бюджетів місцевого самоврядування, забезпечення формування бюджетів місцевого самоврядування за нормативами, що становлять не менше 30-50% від нормативів Європейського Союзу.

^ Нормативно-правовий механізм забезпечення ІІ етапу реалізації Державної стратегії має включати наступні рівні нормативно-правового регулювання:

А. Конституційний рівень: внесення змін до Конституції України, необхідних для трансформації системи територіальної організації влади та проведення реформи адміністративно-територіального устрою України.

Б. Законодавчий рівень: формування нової законодавчої основи організації виконавчої влади на місцях та місцевого самоврядування, яку мають становити наступні Закони України:

„Про загальні засади територіальної організації виконавчої влади та місцевого самоврядування в Україні”;

„Про засади матеріального і фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні”;

„Про самоврядування територіальних громад”;

„Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в районі”;

„Про організацію виконавчої влади та місцевого самоврядування в області”;

„Про місцеві вибори”.

В. Підзаконний рівень: організація виконання законів України, спрямованих на забезпечення реалізації Державної стратегії шляхом прийняття відповідних указів Президента України, актів органів виконавчої влади та актів органів місцевого самоврядування.
Тема 4: Інструменти управління регіональним розвитком.

  1. Регіональна політика, як визначальна складова УРР.

  2. Інструменти управління регіональним розвитком.

  3. Методичні підходи до розробки регіональних галузевих програм.

Закономірне запитання: через які механізми держава здатна впливати на регіональні процеси і чи достатньо для цього органів державного управління, які функціонують сьогодні? Як оптимізувати діяльність цих органів? Які структури треба створити додатково? Які результати повинні бути досягнуті в результаті їх діяльності? Якими нормативно-правовими актами слід регулювати діяльність вказаних структур? Очевидно, що деякі повноваження по здійсненню регіонального управління держава змушена делегувати суб‘єк­там, що не входять до вертикалі виконавчої влади і не є органами місцевого самоврядування.

Зростаюча складність проблем, які вирішує сучасна держава, і розширення кола учасників, які беруть участь у виробленні політики, об‘єктивно посилює значення регіонального рівня управління і спонукає оцінити його переваги.

В Україні зростає інтерес до проблем регіонального розвитку та реформування регіонального управління, про що свідчить, зокрема, діяльність, спрямована на прийняття Концепції державної регіональної політики та спроба нормативно забезпечити процес утворення та функціонування регіональних агентств розвитку. Свідченням цьому є постанови Кабінету Міністрів України “Про утворення Координаційної ради з формування мережі регіональних агентств розвитку” від 30 липня 1999 р. №1394 та “Про затвердження Положення про Координаційну раду з формування мережі регіональних агентств розвитку” від 28 жовтня 1999 р. №1996. Вказані документи однозначно вказують на необхідність утворення в Україні мережі регіональних агентств розвитку. Проблемою, яка ускладнює пошук оптимальної моделі інституційного забезпечення регіонального розвитку, є незавершеність адміністративної реформи та застарілий адміністративно-територіальний поділ держави.

В регіонах України діють наступні державні та недержавні інституції, які впливають чи потенційно можуть впливати на регіональний розвиток та регіональне управління і повинні так чи інакше бути представлені у регіона­льних агентствах розвитку:

· місцеві органи державної виконавчої влади;

· територіальні органи центральних органів виконавчої влади;

· органи місцевого самоврядування;

· окремі суб‘єкти підприємництва чи їх структурні підрозділи;

· об‘єднання громадян та їх структурні підрозділи, які відповідно до своїх статутів займаються проблемами регіонального розвитку (місцеві відділення Асоціації міст, Спілки лідерів місцевих та регіональних влад України та аналогічні об‘єднання громадян з місцевим статусом), а також проф­спілки.

Факультативними учасниками регіонального управління є:

· адміністрації спеціальних економічних зон (СЕЗ) чи подібних структур;

· національні адміністрації транснаціональних регіонів (єврорегіонів).

Діяльність вказаних інституцій, спрямована на ефективний регіональний розвиток, сьогодні не координується. Потреба в такій координації існує тому, що вирішити питання регіонального розвитку лише через структури виконавчої влади чи місцевого самоврядування неможливо, як неможливе досягнення цілей регіонального розвитку виключно через громадські об‘єднання чи бізнесові структури. На нашу думку, регіональні агентства розвитку в Україні повинні набувати, переважно, форм міжвідом­чих координаційних Рад регіонального розвитку, що створюються і функціону­ють на рівні регіонів різних рівнів.

Українські економісти вже вказували на необхідність утворення органів управління регіонального субнаціонального рівня. Зокрема, В.Симоненко у монографії “Регионы Украины: проблемы развития”, зауважує, що необхідний взаємозв`язок між цілями соціально-економічного розвитку, відповідними програмами і організаційно-управлінськими структурами. Автор монографії пропонує, наприклад, створення представництв Уряду України у крупних економічних районах (регіонах) з наступними функціями: управління державною власністю; координація господарської діяльності в масштабах економічних районів; інформаційне, фінансове, техніко-організаційне сприяння між­регіональній і внутрірегіональній кооперації і комбінуванню виробництва, налагодження оптимальних між­регіональних і міжгалузевих виробничих зв`язків; підготовку пропозицій щодо виділення державних інвестицій і контроль за ефективністю їх використання; сприяння в рамках економічних районів реалізації загальнонаціональних програм демонополізації та роздержавлення; здійснення контролю за прямим, тобто виробничим використанням державної власності; аналіз і оцінка результатів діяльності державного сектору; сприяння створенню нових ефективних підприємств і об`єднань; утворення спеціалізованих виробництв, розвиток виробничої і соціальної інфраструктури 12. 

Стосовно регіону, який вписується у рамки адміністративно-територіальних утворень, РРР може виступати дорадчим консультативним органом, до складу якого входили б представники усіх вищеназваних структур. Якщо регіон охоплює кілька адміністративно-територіальних одиниць (областей), доцільно створювати також запропоновані В.Симоненком представництва уряду в цих регіонах та включати їх представників до складу РРР. У контексті даної проблеми має право на вивчення і обговорення ще одна проблема – доцільність формування ряду регіональних (але не обласних) органів деяких центральних органів влади, наприклад, Фонду державного майна, Антимонопольного коміте­ту, Державного інноваційного фонду тощо.

При реалізації регіональних проблем необхідно максимально використовувати методи контрольного типу та непрямого впливу.

Очевидно, що будь-яка нова управлінська структура, створена на регіональному рівні, буде ефективною лише в тому випадку, коли вона не буде дублювати існуючих інституцій, перш за все – місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, але при 13 цьому буде вписуватися у контекст Концепції адміністративної реформи та зможе успішно координувати діяльність всіх суб‘єктів регіона­льного розвитку і отримувати в результаті такого узгодження інтегральний результат, спрямований на сталий розвиток регіонів в Україні. Впродовж 1999 –2001 рр. в Україні паралельно з формуванням Концепції регіональної політики розпочався процес створення інституцій, покликаний її реалізовувати. Про це свідчить, зокрема, прийняття Кабінетом Міністрів постанови “Про утворення Координаційної ради з формування мережі регіональних агентств розвитку” від 30 липня 1994 № 1394 та постанови від 28 жовтня 1999 р. № 1996, якою затверджене положення про вказану Координаційну раду. Заслуговує схвалення також створення при Президентові України дорадчого органу, який координує діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

  1   2   3   4



Скачать файл (755 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации