Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  

Загрузка...

Лекции - Управление охраной окружающей среды - файл 1.docx


Лекции - Управление охраной окружающей среды
скачать (1088.4 kb.)

Доступные файлы (1):

1.docx1089kb.18.12.2011 20:19скачать

содержание
Загрузка...

1.docx

  1   2   3   4   5   6   7   8
Реклама MarketGid:
Загрузка...
МИНОБРНАУКИ РОССИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ЮЖНЫЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»


ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ в г. ТАГАНРОГЕ

(ТТИ Южного федерального университета)
Семенистая Т.В.

КУРС ЛЕКЦИЙ

по дисциплине

«УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ»
Таганрог 2010



ВВЕДЕНИЕ
Россия, будучи огромной по территории страной, вносит существенный вклад в планетарную экологическую ситуацию. Можно выделить три основные проблемы, которые на протяжении многих последних десятилетий не только не решаются, а, напротив, обостряются.

1. Отсутствие последовательной государственной экологической или эколого-экономической политики является главной проблемой.

На протяжении большей части XX века в России преобладали ресурсно-милитаристский тип хозяйства и командно-бюрократическая система управления, в которой главенствовали технократы и военные. Богатство природных ресурсов страны в этих условиях при экстенсивном экологическом риске обернулось крайней расточительностью и низкой эффективностью использования. Сформировалось ресурсоемкое, энергоемкое и, следовательно, природоемкое хозяйство, что привело к глубоким нарушениям природных систем и окружающей человека среды.

Современные экономические реформы в России также никак не ориентированы на улучшение экологической обстановки. В кризисной ситуации оказались ресурсосберегающие и наукоемкие отрасли. С деградацией прогрессивных отраслей увеличиваются природоэксплуатирующие секторы хозяйства.

Переход к рыночной экономике при отсутствии экологической регламентации может усугубить эти неблагоприятные тенденции. В связи с этим возрастает потребность в последовательной государственной экологической политике - создании четкой концепции, эффективных законов, рабочих программ и обеспечении их реализации.

Вместе с тем Россия располагает большой площадью ненарушенных природных систем, которые являются главным природным богатством страны и одной из немногих областей стабилизации биосферы всей планеты.

2. Превышение допустимой антропогенной нагрузки на природную среду России обусловлено многими факторами, среди которых наиболее существенные:

  • значительная территориальная неравномерность (в основном по оси восток-запад) распределения ресурсов, плотности населения, хозяйственного потенциала; большая протяженность энергетических и транспортных коммуникаций;

  • высокая концентрация промышленности в крупных индустриальных центрах, чаще всего со стихийно возникшим, далеким от оптимума (в отношении неоперативности материальных потоков) набором отраслей и плохой планировочной структурой;

  • неблагоприятные климатические условия, требующие высокого удельного энергопотребления и других эксплуатационных затрат;

  • низкий технический уровень многих подготовительных и производственных процессов, медленное обновление основных 

  • производственных фондов, их высокий износ и аварийность; большая отходность производства, низкий уровень рециклинга и переработки вторичных ресурсов;

  • экстенсивная эксплуатация земельных, водных и лесных ресурсов при недостаточном уровне их восстановления и высоком проценте невозвратимых потерь; относительно малая площадь заповедных территорий;

  • низкая эффективность контроля эксплуатации природных ресурсов и загрязнения среды; слабость оперативной обратной связи между состоянием среды и техногенной нагрузкой.

3. Состояние здоровья населения России ухудшается под двойным прессом неблагоприятных экономических и экологических условий. Наибольшую тревогу вызывают:

  • проявление деградации фонда наследственной информации у значительной части населения, что выражается в росте числа наследственных заболеваний;

  • заболевания, их хронизация, потеря трудоспособности и сокращение продолжительности жизни, обусловленное плохими экологическими и гигиеническими условиями проживания и труда, а также курением, алкоголем и наркоманией;

  • высокая химическая и радиационная нагрузка на значительные контингенты населения, приводящая к широкому спектру экопатологий, в том числе злокачественным новообразованиям, иммунодефициту и аллергиям;

  • большая частота нарушения беременности и родов, тератогенных эффектов, дефектов новорожденных, высокая детская заболеваемость и смертность.

Мировой опыт показывает, что общенациональная долгосрочная экологическая политика России должна быть основана на следующих социально-экологических принципах:

  • «загрязнитель» платит в размерах, обеспечивающих ликвидацию последствий загрязнения;

  • «предосторожность» – ограничение использования технологий, последствия которых для здоровья человека и окружающей среды недостаточно ясны;

  • «презумпция виновности» технологий – пользователи и распространители новых технологий и продуктов предварительно должны доказать их экологическую приемлемость;

  • рациональное использование возобновимых ресурсов: темпы и масштабы использования пресной воды, плодородия почв, живых природных ресурсов должны соответствовать темпам их возобновления;

  • минимизация изъятия невозобновимых природных ресурсов: темпы использования невозобновимых природных ресурсов должны соответствовать темпам разработки их устойчивой возобновимой замены; учет зарубежного опыта в снижении экологических рисков.



^ ЛЕКЦИЯ №1

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
К настоящему времени сложилось определенное представление о государственном управлении в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а также о системе органов, его осуществляющих. Глава 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» [78 Винокуров)] называется «Основы управления в области охраны окружающей среды», а регламентирует полномочия не только управленческие, но и сугубо законотворческие.

Другие ученые придерживаются точки зрения, что управление – это функция органов исполнительной власти, что, собственно, вытекает из теории административного права, а потому осуществлять его могут только органы, относящиеся к этой ветви власти. В дальнейшем управление нами рассматривается исключительно как функция органов исполнительной власти.

Говоря о системе органов, осуществляющих управление в рассматриваемой сфере, следует классифицировать эти органы исходя из задач, выполняемых ими, на две самостоятельные группы, получившие в теории экологического права название органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К органам общей компетенции можно отнести Правительство РФ, высших должностных лиц государственной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Ст. 11 Федерального закона «О животном мире» [39 винокур] устанавливает, что государственное управление в области охраны и использования животного мира осуществляет помимо названных органов еще и Президент РФ. В настоящее время управленческая функция главы государства сводится, как правило, к утверждению системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (о чем говорилось в предыдущей лекции), которые, собственно и являются органами специальной компетенции, в том числе и в сфере охраны окружающей среды и природопользования.

Именно на органы специальной компетенции выпадает основной объем управленческих функций в рассматриваемой сфере, например, проведение государственного мониторинга окружающей среды и ее отдельных объектов, ведение государственных кадастров природных ресурсов, осуществление государственного экологического контроля и контроля за охраной и использованием конкретных природных ресурсов, организация государственной экологической экспертизы, информирование населения о состоянии окружающей среды и ряд других.

Большинство законодательных актов, имея ссылки на специально уполномоченные государственные органы (федеральные органы исполнительной власти), осуществляющие управление по тому или иному 

вопросу, не называют такие органы. Это обосновано, поскольку опыт 1990-х гг., да и проводимая сегодня активными темпами административная реформа показали, настолько недолговечным может быть существование отдельных федеральных органов исполнительной власти в экологической сфере. Тем не менее, анализ действующего законодательства позволяет вычленить органы специальной компетенции.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30.12.1998 № 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды» [135 винокур] и с учетом утвержденной Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 Структуры федеральных органов исполнительной власти [94 вин] к таковым в настоящее время отнесены:

  • Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

  • Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

  • Федеральное агентство водных ресурсов;

  • Федеральное агентство лесного хозяйства;

  • Федеральное агентство по недропользованию;

  • Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

  • Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

  • Федеральное агентство по рыболовству;

  • Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

  • Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости;

  • Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

  • Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Полномочия и специализация названных органов в области охраны окружающей среды и природопользования определяются положениями об этих органах и будут кратко рассмотрены в настоящей лекции.

На региональном уровне субъектами Российской Федерации также могут создаваться специально уполномоченные государственные органы в сфере охраны окружающей среды и природопользования, полномочия которых закрепляются в законодательстве субъектов Российской Федерации.

^ Задачи, классификация и объекты охраны окружающей среды. Главные задачи охраны окружающей природной среды (ООПС) – рациональное использование природных ресурсов, защита природы от загрязнения, сохранение биологического разнообразия – легли в основу понятия ООПС. ООПС есть система научных знаний и комплекса государственных международных и общественных мероприятий, направленных на рациональное использование, охрану и восстановление природных ресурсов, на сохранение биологического разнообразия, на защиту окружающей среды от загрязнения и разрушения, для создания оптимальных условий существования человеческого общества, удовлетворения материальных и культурных потребностей нынешних и будущих поколений.



Различают следующие формы охраны окружающей среды (ООС):

  1. народная ООС зародилась в первобытнообщинном строе и существует в слаборазвитых странах;

  2. государственная ООС возникла в период рабовладельческого строя. В настоящее время это основная форма ООС в большинстве государств;

  3. общественная ООС образовалась в XX веке в эпоху капитализма как важное дополнение к государственной форме ООС;

  4. международная ООС также возникла в XX веке и ставит своей целью сохранять усилиями ряда государств находящиеся и не находящиеся на их территории и пересекающиеся в процессе миграции природные ресурсы (рыбы, стада, дичь и др.). Международная ООС реализуется межгосударственными соглашениями и находится под контролем государств.

Используя понятие «окружающая среда» (ОС), следует иметь в виду среду, окружающую человеческое общество, а не отдельного человека, и только природные объекты среды, а не социальные вещи и людей. Часто, чтобы подчеркнуть природоохранный аспект проблемы, употребляется термин «охрана природной среды» (ОПС).

Согласно ст. 4 Закона РФ «Об охране окружающей среды» объекты ООС делятся на природные объекты, природные ресурсы и природные комплексы.

Рис. 1. Земельный фонд России (по В. В. Петрову, 1996)
Природные объекты – это земля, недра, вода, леса, животный мир, воздух.



Земля в юридическом значении – это плодородный слой почвы. Земельный фонд Российской федерации составляет 1707 млн. га (рис. 1). Головным актом по охране земельного фонда является Земельный кодекс РФ, принятый в 2001 году.

Недрами называется часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя до глубин, доступных для геологического изучения, освоения и добычи полезных ископаемых. Регулирует отношения по использованию и охране недр головной закон РФ «О недрах» (1992 г.). В охране недр много сложных и неразрешенных проблем: захоронение токсичных и радиоактивных отходов, истощение драгоценного сырья, утилизация отвалов пород и др.

Вода в законодательстве определяется как ограниченный природный ресурс: реки, озера, моря, океаны, подземные источники, ледники (рис. 2). Охрана природных вод регулируется Водным кодексом РФ, принятым в 1995 году.

Рис. 2. Структура водного фонда и водопользования России (по В. В. Петрову, 1996)

Леса – это совокупность древесной, кустарниковой и травянистой растительности на землях лесного фонда. Они выполняют многообразные 

экологические, культурно-оздоровительные и экологические функции: почвозащитные, климатообразующие, водоохранные, рекреационные, лечебные, эстетические. Охране лесов посвящены Основы лесного законодательства РФ (1993 г.).

Животный мир – все живые организмы от низших до высших форм. Федеральный закон РФ «О животном мире» (1995 г.) предусматривает пять основных требований: сохранение видового разнообразия, охрана среды обитания и условий размножения, сохранение целостности сообществ, рациональное использование и регулирование численности.

Атмосферный воздух – это, по существу, среда, которая окружает человека. Охрана атмосферного воздуха регулируется законом об охране атмосферного воздуха, принятым в 1999 году.

Природные ресурсы – источники потребления природы человеком. Относительно ресурсов используется термин рациональное природо

пользование. Ресурсы делят на исчерпаемые и неисчерпаемые (рис. 3).

Рис. 3. Классификация природных ресурсов




Природные комплексы – территории, на которых функционируют несколько природных объектов, находящихся под охраной закона. К ним относятся и особо охраняемые территории: заповедники, заказники, национальные парки, лесопарки, редкие ландшафты.

Человек – составная часть природы, что делает его непосредственным и главным объектом охраны. Человек рассматривается Законом «Об охране окружающей среды» (2002 г.) и как субъект воздействия на окружающую природную среду, несущий ответственность за последствия своей деятельности, и как объект такого воздействия, наделенный соответствующими правами и гарантиями.
Задачи и полномочия органов управления Российской Федерации и ее субъектов в области охраны природы
Высшие федеральные, а также республиканские, областные, краевые законодательные органы России согласно закону РФ «Об охране окружающей среды» призваны определять основные направления государственной природоохранной политики, утверждать экологические 

программы, устанавливать правовые основы и нормы (в пределах своей компетенции). На правительство возложены задачи реализации экологической политики и выполнение программ координации деятельности всех органов в области ООС, образования и использования внебюджетного экологического фонда, установления порядка платы за природопользование, обеспечение населения экологической информацией (рис. 4).

По Конституции РФ природопользование, ООПС, обеспечение экологической безопасности составляет совместную компетенцию Федерации и субъектов федерации. Вопросы, входящие в компетенцию названных органов, можно подразделить на семь комплексных групп:

1. Определение основных направлений экологической политики, утверждение экологических программ, установление правовых и экономических основ регулирования ООПС и обеспечение экологической безопасности.

2. Планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ, координация природоохранной деятельности.

3. Учет и оценка природных ресурсов, прогноз состояния окружающей среды, ведение кадастра природных ресурсов, осуществление мониторинга окружающей среды.

4. Утверждение нормативов вредных воздействий, платежей за использование природных ресурсов, за выбросы, сбросы вредных веществ, захоронение отходов. Выдача разрешений на природопользование, выброс, сброс, захоронение вредных веществ. Формирование и расходование экологических фондов.

5. Государственный экологический контроль, государственная экологическая экспертиза, решение об ограничениях, приостановлении, прекращении деятельности экологически вредных производств и услуг. Привлечение к административной и уголовной ответственности за экологические преступления. Предъявление исков в суд, арбитражный суд о взыскании ущерба, причиненного экологическим правонарушителем.

6. Организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги, экологическое воспитание и образование.

7. Международное сотрудничество.

Указанные в перечне вопросы и задачи призваны решать все управленческие структуры, разграничение сферы деятельности их идет по двум направлениям: пространственному и ресурсовому. Согласно первому, представительные и исполнительные органы федерации осуществляют указанные полномочия в масштабе всей территории России. Органы субъектов Федерации реализуют свои полномочия в границах представляемых ими административно-территориальных образований (областей, краев и т. д.). Так, утверждение основных направлений экологической политики, экологических программ различного уровня, оценка, мониторинг, контроль, охрана заповедных объектов, экологическое 

воспитание и образование являются предметом деятельности государственных органов и их уровней.

Рис. 4. Органы управления РФ в области охраны окружающей среды




Однако в рамках одного и того же территориального пространства могут находиться ресурсы разного значения: республиканского, краевого, областного, муниципального ведения или же представляющие исключительно федеральную собственность. Это определяет объем предоставленных полномочий. Например, выдача разрешений на природопользование практически принадлежит всем органам управленческого уровня. Однако каждый раз оно распространяется только на те природные ресурсы, которые находятся, соответственно, в ведении Федерации, субъектов Федерации или местных органов.

Согласно данному порядку, разрешение на использование земель, недр, вод, лесов, составляющих федеральные ресурсы, выдаются исполнительным органом Федерации. Такие же права принадлежат краевым, областным органам в отношении природных ресурсов, находящихся в их ведении. Местные исполнительные органы обладают этим правом применительно к ресурсам муниципальной собственности.

Конкретные полномочия раскрываются в отраслевых законодательных актах.

Существует также разграничение полномочий в области охраны окружающей природной среды между представительными и исполнительными органами управления. Оно построено на конституционном разделении властей.



Представительные органы решают общие вопросы, не требующие исполнительно-распределительных действий. Так, согласно ст. 5 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» всего пять вопросов относятся к исключительной компетенции высшего представительного органа:

  • определение основных направлений экологической политики; утверждение государственной экологической программы; определение правовых основ регулирования природных отношений; определение полномочий в области охраны окружающей природной среды и порядка организации и деятельности органов управления в данной области;

  • установление режима в зонах чрезвычайной экологической ситуации и в зонах экологического бедствия.

Также определяется компетенция представительных органов республик в составе РФ (областей), городов и районов. К их ведению относится следующее:

  • утверждение программ по рациональному использованию и охране окружающей среды;

  • создание экологических фондов и определение порядка предоставления земельных участков;

  • объявление на своей территории природных объектов памятниками природы;

  • принятие решений об образовании и деятельности природоохранных инспекций.

В соответствии с законом о местном самоуправлении городские и районные представительные органы власти имеют следующие полномочия:

  • разрабатывают порядок охраны и использования природных ресурсов;

  • запрещают проведение на подведомственной им территории мероприятий, которые могут быть неблагоприятными по своим экологическим последствиям;

  • выносят решения о прекращении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных или строительных норм на подведомственной территории;

  • объявляют природные объекты местного значения памятниками природы, если они имеют экологическую, историческую или научную ценность и определяют режим их охраны.

Некоторые полномочия в области охраны окружающей среды принадлежат сельским и поселковым представительным органам:

  • установление на подведомственной территории порядка и условий размещения предприятий, которые не являются муниципальной собственностью;

  • остановка строительства или прекращение эксплуатации объектов, если выявлены нарушения экологических и санитарных норм;

  • запрещение на подведомственной территории проведения мероприятий, ведущих к неблагоприятным экологическим последствиям.



При этом последние меры могут осуществляться на основании заключения санэпидемстанции или комитета по охране окружающей природной среды.

Представительные органы в области всех рангов вправе рассматривать и другие вопросы, которые относятся к компетенции исполнительных органов, если на этот счет есть требования населения, депутатов или общественных организаций.

В то же время они могут делегировать свои полномочия в области ООПС исполнительным органам власти для решения конкретных вопросов. Например, о приостановлении деятельности предприятия, нарушающего экологические и санитарные нормы, или о запрещении проведения мероприятий, которые являются экологически вредными.

Представительные органы могут приостановить решения исполнительных органов власти, если они противоречат экологическим требованиям охраны окружающей среды.

В то же время администрация вправе обратиться в суд и обжаловать принятые решения, если она не согласна с мнением представительных органов власти.

^ ЛЕКЦИЯ №2

РОССИЙСКАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ
Управление понимается как целенаправленная деятельность, как функция различных организационных систем (биологических (природных), технических, социальных), обеспечивающая сохранение определенной структуры их программ и целей. В самом общем случае можно выделить управление стихийное – воздействие на систему как результат перекрещивания различных сил, массы случайных единичных актов, факторов и управление сознательное, осуществляемое обществом, общественными организациями, институтами, группами в соответствии с поставленными целями и задачами.

Управление – организация взаимосвязей между элементами системы, приводящая к планируемым (намеченным) результатам (эффектам). Это может быть и самоорганизация, как в природной среде, где естественный процесс идет без вмешательства человека. Управление основывается на необходимой для организации этого процесса информации. Базой управления является или естественно сформулированная, или искусственно созданная программа. Управление может осуществляться путем воздействия управляющей системы, так и внутри нее (случай природной системы).

Управление природопользованием – совокупность мероприятий, практических действий, способных изменить течение процессов, 

происходящих в природной среде в желательном для человека, для общества направлении. Управление природопользованием необходимо различать по методам и средствам:

  • управление через деятельность природопользователей, организационно-экономическую деятельность общества — экономический механики распределения, использования, воспроизводства природных ресурсов, в том числе через инвестиции в новые (ресурсосберегающие, малоотходные ) технологии;

  • управление непосредственно объектами окружающей среды. Управление природопользованием представляет собой воздействие на систему взаимосвязей между обществом и природной средой с целью упорядочения, организации удовлетворения потребностей в природных ресурсах, свойствах, качествах объектов природы при одновременном сохранении и возможном приумножении природно-ресурсного потенциал (ПРП). Исходя из объекта воздействия, сложностей названных взаимосвязей в объекте воздействия процесс управления может быть действенным, наиболее соответствующим поставленным целям при условии, что ОН будет иметь научный характер, т.е. основываться на познании и использовании объективных закономерностей.

В силу того что процесс управления природопользованием непосредствеенно объединяет особенности развития двух разнокачественных по характеру процессов (развитие природы как объективной реальности и развитие общества), достижение цели предполагает учет этих особенностей, учет разнообразных факторов, оказывающих влияние на взаимосвязи в сложной системе «общество — природная среда». Поэтому процесс управления природопользованием предполагает объективную необходи

мость прогноза возможных последствий воздействия общества на природную среду и природной среды на общество. Это особенно важно в условиях научно-техническое революции, когда масштабы воздействия общества па природную среду соизмеримы с масштабами явлений, происходящих в самой природной среде. Имеется в виду способность воздействия общест

во вызывать глобальные изменения в качественных и количественных характеристиках баланса веществ в природе как в планетарном, так и в локальном аспекте (парниковый эффект, «озоновые дыры», исчезновение или возникновение огромных участков лесо- и травостоя, пустынь, степей, перемещение огромных масс воды и их локализация во времени и в пространстве в виде хранилищ и водных поверхностей).

Научно обоснованное управление процессами воздействия на природ

ную среду должно учитывать еще одно обстоятельство: природная среда имеет способность самовосстанавливаться, самоочищаться, саморегулироваться при «возмущающих воздействиях», не превышающих определенного предела. Но так как нарушены темпы и пропорции между «возущением» и возможностями саморегулирования природной среды, очевидно, что управление воздействием на природную среду должно 

переходить на следующую ступень: от ограничения воздействия к рациональному приспособлению человеческой деятельности к особенностям природной среды. Таким образом, в этих условиях становится объективной необходимостью осуществление целенаправленной, сознательно организованной деятельности (вместо стихийных мер и попыток) по преобразованию природной среды на основе научного предвидения возможных изменение и последствий (планирования действий и прогнозирования последствий). О степени объективности, оптимальности принимаемых управленческих решений можно судить исходя из степени познания свойств природы, степени развития средств учета и контроля ресурсов и свойств, качеств природной среды и соответствия темпов, пропорций использования природных ресур

сов, свойств и качеств темпам их восстановления, воспроизводства.

Термин «административное регулирование» вошел в нашу жизнь сравнительно недавно, в 90-е годы 20-го века. Чаще всего этот термин означает регулирование работы государственных органов. В этом смысле под административным регулированием понимают управление перечнем услуг, которые государственный орган оказывает гражданам и организациям, определение должностных обязанностей, прав и ответственности служащих государственного органа.

Часто можно наблюдать путаницу в терминах, когда термин «административное регулирование» используют вместо термина «правовое регулирование», при этом иногда даже употребляется термин «административно-правовое регулирование». Это недопустимо.

Наряду с использованием термина «административное регулирование» для обозначения регулирования работы государственных органов, данный термин используется также и для обозначения регулирования работы негосударственных, в том числе, коммерческих, организаций.

В широком смысле административное регулирование можно определить, как установление правил, определяющих порядок деятельности организаций в целом, их подразделений и отдельных сотрудников.

Административное регулирование является важнейшим средством управления организацией. Административному регулированию подлежат три группы объектов в любой организации:

  • организационные единицы: подразделения, должности;

  • ресурсы: материальные, финансовые, кадровые и другие;

  • бизнес-процессы: процессы верхнего уровня, уровня структурных подразделений и должностного лица.

В основе административного регулирования лежит установление и строгое соблюдение определенных правил, положений, указаний, инструкций, нормативов, в соответствии с которыми осуществляется деятельность организации и её персонала.



Для успешной деятельности организации важно определить оптимальную степень регламентации, четко установить круг вопросов, для решения которых необходимо регулирование.

Преимущества, которые дает организации административное регулирование:

  • регламентированные бизнес процессы формализуют бизнес, устраняют дублирование функций;

  • повышается эффективность, четкость и прозрачность работы всех служб организации;

  • повышается производительность труда сотрудников, выполняющих контролируемые процедуры;

  • уменьшается количество ошибок сотрудников;

  • регламентированные бизнес процессы позволяют сотрудникам быстрее обучаться профессиональной деятельности

По месту, роли, функциям в иерархической системе воздействия на природопользователей этим методам принадлежит роль сопровождения, поддержки внедрения законодательных методов.

Административные методы управления природопользованием исходя из их сущности и содержания сводятся к воздействию на природопользователей с целью достижения и соблюдения ими установленных нормативов, стандартов, причем осуществляются они за относительно короткий период времени. Целенаправленная деятельность по соблюдению стандартов качества природной среды, ее элементов (ресурсов, объектов) регламентирует допустимое их состояние. На практике это представление в виде установления предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в природной среде исходя из того допущения, что наличие загрязняющих веществ в количествах, не превышающих эти концентрации, не оказывает негативного воздействия на здоровье человека через изме

нение параметров экосистемы. Общепринятым считается установление нормативов ПДК среднесуточных (устанавливающих среднюю концентрацию вредных веществ) и максимально разовых (фиксирующих предел допустимой концентрации) в течение суток.

В основе своей практика установления ПДК как стандарта воздействия на окружающую среду была задумана как процесс регулирования (прямого, административного) уровня эмиссии загрязнения данным источником после нейтрализационной или очистной установки. Размер разрешенного объема эмиссии загрязнения природопользователям при этом определяется исходя из того, что их выбросы не должны превышать величин, объема, при которых на всей территории в зоне воздействия будут соблюдаться ПДК загрязняющих веществ. Эти разрешенные объемы выбросов, сбросов определяются как предельно допустимые выбросы (ПДВ) или сбросы (ПДС) и рассчитываются с учетом наличия эмиссии всех имеющихся источников загрязнения.

Очевидно, что такая практика установления ПДК оставляет «лазейку» для наличия негативного воздействия, так как из-за эффекта суммации 

загрязняющие вещества даже в количествах, соответствующих ПДК, могут входить во взаимодействие, образуя новые соединения, в большинстве своем малоизученные и способные загрязнять природные ресурсы, объекты, оказывать негативное воздействие на условия проживания людей и на их здоровье. Причиной этого является то обстоятельство, что взаимодействие может происходить в условиях динамичности и обособления, усиления отдельных факторов, вследствие чего трудно прогнозировать ожидаемые соединения.

В реальной действительности многих стран и регионов не удается реализовать вышеприведенные подходы по достижению самих ПДВ и ПДС между органом, регулирующим природопользование, и природопользователями, рассматриваются в качестве компромисса так называемые временно согласованные выбросы (ВСВ) и сбросы (ВСС). Предполагается, что будут разработаны долгосрочные программы снижения эмиссии загрязнения и достижения ПДВ и ПДС.

Разновидностью стандартов являются технологические стандарты, устанавливающие и регламентирующие определенные требования для самого процесса производства, где осуществляется непосредственно преобразование, использование природных ресурсов и требования для процесса нейтрализа

ции, очистки выбросов, сбросов. Можно утверждать, что цель установления такого стандарта – достижение (приближение на первых этапах) эталонной технологии – ресурсосберегающей, природосберегающей и природоохранной. Немаловажен и факт достижения стандарта качества продукции, особенно той, которая непосредственно «соприкасается» с человеком и, более того, потребляется им: продукты питания и питьевая вода.

Наиболее распространенными в настоящее время административными методами воздействия на природопользователей являются такие как:

  • прямые запреты и запрещение на данную технологию, данный вид продукции, на потребление первичной продукции. Например, повсеместно запрещено производство дуста, производство и потребление хлорфторуглеродов как фактора разрушения озонового слоя планеты. Сегодня уже имеет место вынужденный запрет на вырубку лесов в определенных регионах, запрет на вылов, отлов животных на основе применения лимитов, квоты;

  • выдача сертификата и лицензии на использование природных ресурсов для ранжирования самих природопользователей по их обязательствам, выполнения определенных условий при получении права и осуществления природопользования

  • обязательная оценка воздействия намечаемой и осуществляемой хозяйственной деятельности на природную среду (ОВОС), которая включает информацию о масштабах антропогенного воздействия вследствие реализации хозяйственной деятельности, о возможностях предлагаемых решений по предотвращению негативных воздействий на природную среду и 

  • человека, и альтернативы;

  • разрешения и лицензии, выдаваемые природопользователям обусловливаются технологиями реализации хозяйственной деятельности, стандартами качества среды; сертификатом и ОВОС. Органом, имеющим право выдачи таких разрешающих документов, устанавливается срок их действия, после прекращения которого требуется получение нового разрешения, – это своеобразная форма промежуточного и системного контроля, регулирования.

Оценивая практическую, достигнутую и вероятную, возможную результативность административных методов управления природопользованием, можно утверждать, что, претендуя на жесткость, быструю результативность, они не являются исчерпывающими. Они нуждаются в поддержке, дополнении другими методами, действующими повсеместно во времени и в пространстве.

Такими дополняющими методами являются экономические методы.
  1   2   3   4   5   6   7   8



Скачать файл (1088.4 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации