Logo GenDocs.ru

Поиск по сайту:  

Загрузка...

Каранатова Л.Г. Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге - файл 1.doc


Каранатова Л.Г. Управление государственными и муниципальными заказами в Санкт-Петербурге
скачать (434.5 kb.)

Доступные файлы (1):

1.doc435kb.20.12.2011 09:26скачать

содержание

1.doc

  1   2   3   4
Федеральное государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования
СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ

Центр повышения квалификации государственных и муниципальных служащих

Учебное пособие


Управление государственными и муниципальными заказами

в Санкт-Петербурге


Исполнитель:

К.э.н., доцент

Каранатова Л.Г.
Санкт-Петербург

2008


СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
I. Теоретические основы и международные правила управления закупками продукции для публичных нужд

1.1. Специфические черты рынка государственных закупок 5

1.2. Сущность и принципы прокьюремента 8

    1. Международные нормы и правила в системе публичных

закупок 13

    1. Организация и регулирование закупок международными организациями 21

    2. Международная практика борьбы с правонарушениями в сфере

государственных закупок 27

^ II. Организационно-правовые основы управления государственными закупками в

России и Санкт-Петербурге

2.1. Главные этапы формирования и развития системы государственного

заказа на федеральном и региональном уровне 31

2.2. Нормативно-правовая база, регулирующая управление государственным

заказом на федеральном и региональном уровне 39

2.3. Способы закупки продукции для государственных нужд 45

III. Система управления закупками продукции для нужд Санкт-Петербурга
3. 1. Полномочия исполнительных органов власти в сфере закупок продукции

для нужд Санкт-Петербурга 52

3. 2. Особенности управления государственным заказом

Санкт-Петербурга на этапах формирования, размещения, исполнения 55

3.3. Контроль за размещение государственного заказа Санкт-Петербурга 56

3. 4. Система комиссий по размещению государственного заказа

Санкт-Петербурга 59

Заключение 67

Список использованной литературы 71

ВВЕДЕНИЕ

В современном понимании управление представляет собой процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления ради достижения социально значимых результатов.1

С этой точки зрения управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд также представляет собой процесс взаимодействия субъекта и объекта управления. В качестве субъекта управления выступает государственный или муниципальный заказчик, а также уполномоченные ими получателей бюджетных средств. Заказчик закупает товары, работы и услуги за счет средств налогоплатели. Эти средства аккумулируются в федеральном государственном бюджете, в государственных бюджетах субъектов РФ, муниципальных бюджетах, а также в бюджетах федеральных и региональных государственных внебюджетных фондов. Отсюда вполне логичным является вывод о необходимости эффективного использования общественных средств, выделяемых на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд, в интересах каждого члена общества. Более того, каждый налогоплательщик должен иметь возможность осуществлять контроль (непосредственно или через представительные органы государственного управления и местного самоуправления) за расходованием этих средств. Объектом управления данного процесса является система формирования, размещения и исполнения государственного заказа. В данном случае речь скорее идет о государственном регулировании, поскольку органы государственной власти устанавливают для хозяйствующих субъектов, участвующих в данном процессе, лишь общие правила поведения на рынке государственных и муниципальных закупок, руководствуясь законодательными нормами, и не обладают всей полнотой административной власти.

Главной целью системы управления государственными и муниципальными закупками является эффективное расходование средств налогоплательщиков и предотвращение коррупции при размещении общественного заказа. Уровень достижения этой цели и определяет, по нашему мнению, эффективность системы управления государственными и муниципальными закупками. Управление закупками продукции для государственных и муниципальных нужд - это система, которая с одной стороны ориентирована на рынок, а с другой стороны рыночный механизм здесь не может эффективно действовать без принятия специальных мер по формированию конкурентной среды, как на макро, так и на микро уровне. Эти меры определены, прежде всего, в антимонопольном законодательстве, законодательстве о конкурсах и иных способах закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.

На современном этапе развития государства отмечается политическая стабильность, устой­чивый рост экономики, повышение уровня жизни населения. Укрепляется международный автори­тет нашего государства, его роль в системе мировых политических и экономических отношений. Достижение прогресса во всех направлениях развития страны происходит благодаря эффек­тивности государственного управления.

Заметное место в системе государствен­ного управления занимает сфера государственного заказа, являющаяся действенным инструмен­том регулирования экономических и социальных процессов. Проведены существенные преобра­зования, призванные повысить эффективность государственных закупок. Наиболее важным шагом в этом направлении явилось принятие Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муници­пальных нужд». В рамках реализации норм этого закона на федеральном уровне и в регионах России был проведен огромный комплекс работ по совершенствованию организации процессов формирования, размещения и исполнения государственных заказов. Реформа государственного и муниципального заказа продолжается и сегодня.

^ I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВИЛА УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД


    1. . Специфические черты рынка государственных закупок

Конкурентоспособная система закупок является обязательным атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Если государство выигрывает от повышения эффективности закупок, то коммерческие структуры, имея возможность получить государственный контракт в условиях честной конкуренции, получают дополнительный импульс к саморазвитию. И то и другое выгодно обществу.

В этих условиях значительно повышается ответственность государственных структур за создание правовой сферы, в которой государственные закупки производятся, открыто, эффективно, экономично, а государственные служащие, работа которых находится под постоянным административным и общественным контролем, несут персональную ответственность за свои действия.

Необходимо отметить, что торги по государственным закупкам для России не новое, хотя и преданное за годы советской власти забвению явление. Законодательство по «казенным» закупкам стало формироваться в России еще в XYII веке, а полный развернутый документ, в котором были четко определены процедуры торгов «Регламент об управлении Адмиралтейством и Верфью» датируется 1722 годом. В США аналогичный закон был принят только в 1792 году, то есть на 70 лет позже. Вместе с тем, в США, странах Западной Европы законодательство по государственным закупкам совершенствовалось в течение столетий. В нашей же стране в советский период конкурсы не проводились. Только в период НЭПА, исходя из соображений экономической целесообразности, на короткий промежуток времени конкурсы были возобновлены. В новой России воссозданию конкурсной системы размещения государственного заказа способствовал Всемирный банк, выделивший средства на формирование законодательной и нормативной базы, а также на подготовку специалистов. Законодательство по государственным закупкам стало формироваться в РФ с 1992 года, хотя реально конкурсы стали проводиться с 1998 года. Подробнее правовые основы управления государственными закупками будут рассмотрены в следующей главе учебного пособия.

Необходимо отметить, что в России переход от централизованного обеспечения материальными ресурсами всех юридических лиц к их полной самостоятельности в этом вопросе, был осуществлен чрезвычайно резко, можно сказать одномоментно. В результате предприятия и организации столкнулись с целым рядом новых проблем, к которым относятся: поиск хозяйственных партнеров; оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов; определение оптимальной цены закупки продукции и условий ее поставок; установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы; проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т.д. И далеко не всегда и не все оказались в состоянии эффективно решить эти задачи, причем не только в первый период перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении достаточно длительного времени работы в новых условиях.

Вначале рыночных преобразований преобладало мнение, что рынок сам по себе все расставит на свои места и укажет хозяйствующим субъектам рациональные пути организации хозяйственной деятельности. На самом деле все оказалось гораздо сложнее. Достаточно быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать с необходимой эффективностью без государственного регулирования и принятия, специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок.

В целом, рынок можно определить как сферу обмена товарами между производителями и потребителями, сложившуюся на основе разделения труда. Объектом купли-продажи на рынке является товар – продукт деятельности, предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот.

В зависимости от специфики объекта выделяют следующие виды рынков: товарный, финансовый, рынок рабочей силы.

Из всех видов рынков важнейшим является товарный, самый емкий по объему и самый массовый по количеству участников. Товарный рынок во многом определяет развитие других рынков, в том числе финансового и рынка рабочей силы.

Каждый вид рынка является относительно самостоятельным, регулируется специальным законодательством, устанавливающим как частные, так и общие правила игры для всех, без исключения, участников.

Государство – крупнейший покупатель на товарном рынке. Так, государственные потребности Санкт-Петербурга составляют около 15 % произведенной промышленной продукции в регионе.

Отличительной особенностью рынка государственных закупок является то, что покупателем (субъектом) выступает государство в лице своих учреждений и органов, которые представляют государственные чиновники. Поэтому в зависимости от субъекта (покупателя и продавца) можно выделить рынок частного предпринимательства и рынок закупок для государственных нужд и продаж государственного имущества.

Учитывая тот факт, что субъектом на рынке государственных закупок выступает не собственно владелец денежных средств, а его представитель — государственный чиновник, материальное благополучие которого, если и зависит от эффективности проведенных им торговых операций, то в значительно меньшей степени. Кроме того, у чиновников могут появиться альтернативные варианты решения своих материальных проблем. Эти варианты часто не совпадают с интересами той структуры, которую они представляют, а именно государства. В результате создаются условия для возникновения и развития коррупции.C подобной проблемой столкнулись на различных этапах своего развития практически все страны, что вынудило их искать меры по противодействию коррупции.

Основная цель для покупателя при проведении закупочной кампании, найти поставщика, который в состоянии предложить ему минимальную цену за продаваемые ресурсы. На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках организации и проведения закупочной кампании. В случае необходимости, кроме основного требования — минимальной цены, задаются и определенные ограничения, определяющие дополнительные требования покупателя к поставляемому товару и характеру самой поставки. Они могут включать требования к качеству продукции, срокам поставки, формам и срокам платежей и т.п.

Вопрос заключается в том, как реализовать поставленную задачу. Мировая практика выработала важный универсальный инструмент ее решения — проведение открытых торгов (конкурсов).

Конкурс — это способ выдачи заказов на поставку товаров, закупки услуг или выдачу подрядов на производство определенных работ по заранее объявленным в специальном документе условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора2.

Движущей силой развития рыночного хозяйственного механизма является конкуренция. Но конкуренция не всегда обеспечивается автоматически. Более того, в самой конкурентной системе заложено одно значимое противоречие, которое, может привести к снижению эффективности рыночной экономики, если своевременно не предпринять необходимых мер. Конкуренция способствует выживанию сильнейшего, и в свободной конкурентной борьбе таких сильнейших становится все меньше и меньше, и, в конце концов, может оказаться (и оказывается) так мало, что не остается места для конкуренции, в результате рыночный механизм перестает эффективно функционировать. Поэтому государство вынуждено принимать специальные меры по предотвращению подобного исхода (антимонопольное законодательство, специальные меры по формированию рынка государственных закупок, стимулирование малого и среднего бизнеса и т.д.).

Отметим, что меры по стимулированию конкуренции важны не только для макроэкономического уровня, они бывают, необходимы и на микро уровне. Проведение конкурсных торгов по своей сути является той мерой на микро уровне, которая призвана стимулировать усиление конкуренции.

Однако концентрация претендентов на получение заказа — это необходимое, но не достаточное условие обеспечения конкуренции. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, то есть условия, позволяющие всем участникам равноправно и эффективно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике была разработана система практических мер и процедур, которые бы обеспечивали выполнение данной задачи, получившая наименование «прокьюремент».


    1. ^ Сущность и принципы прокьюремента

Формированию и развитию добросовестной конкуренции на микро уровне во многом способствует система практических мер и процедур, разработанная в интересах государственного заказчика (а значит и общества в целом) при соблюдении определенных правил и ограничений, получившая название прокьюремент (Procurement). Этот термин, заимствованный из английского языка, уже не является новым для специалистов, работающих на рынке государственных закупок. Прокьюремент можно определить как совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально удовлетворить потребности покупателя при проведении закупочной кампании посредством конкурсных торгов3. По различным мировым оценкам экономия средств на торгах, при условии соблюдения принципов прокъюремента, составляет в среднем 10-15% и может доходить до 50%.4 Необходимо также отметить, что система прокьюремента, при условии четкого соблюдения ее принципов, служит надежной гарантией защиты от коррупционного давления на государственных заказчиков.

Для понимания сущности прокъюремента выделяют ключевые понятия в его определении. Во-первых, это закупки, так как «прокъюремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг». В последние годы в мировой практике при решении вопросов рационального использования финансовых средств особо пристальное внимание уделяется закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналитиков, в технологически отлаженных производствах 50—60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.5

Второе ключевое понятие – «конкурсные торги» как конкурентное состязание, которое организует государственный заказчик для выявления наилучших условий поставки продукции для государственных нужд среди участников – претендентов на подписание государственного контракта. Именно на этой «борьбе» основывается прокьюремент.6

Третье ключевое понятие – это интересы покупателя. Причем эти интересы носят не единовременный характер, а основываются на долгосрочных перспективах. Прокъюремент необходим не для «фирм-однодневок», а для тех бизнесменов, которые рассчитывают на успешную длительную деятельность в данной сфере рынка, а это возможно лишь при условии, что партнеры видят в нем надежного, заслуживающего доверия сотрудника. Причем это создает им долгосрочную репутацию на рынке, чем стоит дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Все процедуры прокъюремента основываются на равноправном и уважительном отношении к интересам хозяйствующих субъектов.

Заключительным ключевым понятием является совокупность практических методов и приемов, т.е. инструментарий, при помощи которого осуществляются процедуры конкурсных торгов.

В основу прокьюремента заложены следующие принципы, позволяющие обеспечить привлекательность и эффективность конкурсов на закупку продукции для государственных нужд:

  • открытость (гласность)

  • равноправие (справедливость)

  • экономичность

  • эффективность

  • ответственность

  • уникальность.

Основным принципом является открытость (гласность), или в западной терминологии «транспарентность». Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является весьма эффективным средством против коррупции. Показательно, что Всемирный банк в качестве стратегического оружия по борьбе с коррупцией избрал именно прокъюремент, внедряя его процедуры во всех странах. Перечень основных мер по обеспечению гласности в процедуре размещения государственного заказа представлен на рис. 3.7


Гласность (транспарентность) при организации и проведении




^ Объявление о торгах с приглашением широкого числа претендентов размещается в средствах массовой печати




^ Квалификационные критерии не должны быть излишне жесткими и ограничивать число участников




^ Критерии оценки предложений должны быть объективны и заранее известны (объявлены) претендентам




^ Конкурсная документации должна быть доступна для ознакомления с ней всех желающих




^ Разъяснения, изменения и дополнения к КД доводятся до всех заинтересованных в этой информации лиц




^ В публичной процедуре вскрытия конкурсных заявок могут принимать участие представители претендентов




^ После завершения вскрытия конвертов с КЗ никакие изменения ни в КД, ни в заявки не допускаются




^ Не допустимо использование иных, кроме заранее объявленных, критериев определения победителя




^ Госконтракт заключается на условиях, явившихся предметом проводимых конкурсных торгов




^ Действия госзаказчика на любом этапе процедуры закупок должны быть подконтрольны

Рис. 3. Основные меры по обеспечению гласности в процедуре размещения государственного заказа

Принцип равноправия (справедливости) заключается в том, что условия проведения торгов, методы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Запрещенным требованием процедур является применении дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.

Кризис 90-х гг. в экономике России и других стран СНГ привел к разрушению межрегиональных связей между производителями, сложившихся в условиях централизованной системы на территории одного государства. В эти годы властями регионов были приняты протекционистские меры для защиты региональных производителей от конкуренции со стороны «внешних» поставщиков. Это – прямые запреты на ввоз и вывоз определенной продукции, предоставление преференций местным производителям при выборе поставщиков для выполнения региональных заказов. Эти меры были оправданы на стадии кризиса, но в условиях подъема экономики тормозят ее развитие, так как снижают действие рыночных механизмов регулирования, в первую очередь, конкуренции, что может привести к застою8.

Принципы экономичности и эффективности близки по содержанию. Вместе с тем, между ними имеются и различия. Так, экономичность означает, что сами процедуры конкурсов должны осуществляться с минимальными затратами. В то время как реализация принципа эффективности имеет своей целью максимальный конечный результат. Проблема удешевления процесса проведения конкурсных торгов стоит достаточно остро. В мировой практике одним из основных путей ее решения является унификация (т.е. установление единообразия). Она касается всех конкурсных процедур: подготовки конкурсной документации, проведения квалификационных отборов, систем оценки конкурсных предложений, выявления победителя.

Безусловно нужно стремиться к минимизации затрат на проведение конкурсов, но без ущерба их конечной цели – эффективности.

Чрезвычайно важна при проведении закупок реализация принципа ответственности. Он означает, что уполномоченные лица заказчика отвечают за все пункты контракта, который они заключили, и никто не может оказать давление с целью их нарушения. Этот принцип близок по значению к понятию «святость» контракта, которое особо актуально для современных российских условий. По мнению большинства бизнесменов, основной проблемой работы на российском рынке является необязательность партнеров. Это говорит о недостатках правовой и деловой культуры, этики партнеров по бизнесу. Осознание того, что обмануть можно раз, а потерять партнера – навсегда, еще не вполне осознано в деловых кругах.

И, наконец, при проведении процедур прокъюремента следует иметь в виду, что каждый контракт уникален (принцип уникальности) и к его осуществлению нельзя подходить чисто механически. Каждый контракт имеет свою специфику и своеобразие, если это не учесть, то потери будут неизбежными. Иными словами, прокъюремент – процесс творческий.
^ 1.3.Международные нормы и правила в системе публичных закупок
В последние десятилетия все большее признание получает утверждение о том, что либерализация торговли способствует экономическому росту. Непосредственно после окончания Второй Мировой войны странам не удалось добиться поставленной цели - создать глобальную торговую организацию. В 1947 году было заключено Генеральное соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ); подписавшие его страны приняли обязательства устранить ограничения в торговле между странами-участницами соглашения. Однако, основное обязательство - предоставление национального режима - не распространялось на публичные закупки. Эти закупки были полностью исключены из сферы действия многосторонних торговых правил, как в отношении товаров, так и услуг.

Однако со временем все больше распространялось мнение об ограничительном воздействии на торговлю дискриминационной политики по публичным закупкам и необходимости ликвидировать эти «белые пятна» в торговой системе. Первая попытка сформировать международные правила в сфере публичных закупок, была предпринята на Токийском раунде многосторонних торговых переговоров. В результате было подписано Соглашение о публичных закупках, которое вступило в силу в 1981 году. Впоследствии, в 1987 году в текст Соглашения были внесены изменения, и новая редакция начала действовать с 1988 года. Соглашение было направлено на облегчение доступа к рынкам общественных закупок подписавших его стран. Сторонами Соглашения являлись только развитые страны, и ведущую роль играли Европейский Союз, Япония и США. Сфера применения указанного Соглашения была также ограниченной. В соответствии со статистикой, собранной для анализа реализации Соглашения, в 1990-1994 годах правила и нормы данного Соглашения регулировали публичные контракты на общую сумму около 30 миллиардов долларов США ежегодно.

В 1994 году в ходе ^ Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров Соглашение о публичных закупках было доработано, и расширена сфера его применения. В новой редакции Соглашение вступило в силу с 1 января 1996 года в рамках созданной Всемирной торговой организации (ВТО). Данное Соглашение не является многосторонним, т.е. обязательным для всех стран-участниц ВТО. В отличие от Соглашения, принятого в ходе Токийского раунда, оно охватывает не только публичные закупки товаров, осуществляемые на национальном уровне, но и закупку работ и услуг, в том числе строительные работы, а также закупки, осуществляемые региональными государственными органами и местными организациями, включая коммунальный сектор. По оценкам Секретариата ВТО, в результате расширения сферы применения нового Соглашения стоимость публичных закупок, которые открыты для международной конкуренции, увеличилась в 10 раз.

По данным отчета Комитета ВТО по публичным закупкам (октябрь 2001 года) сторонами Соглашения ВТО о публичных закупках являлись: Австрия, Канада, Европейский Союз, Франция, Греция, Ирландия, Италия, Южная Корея, Люксембург, Португалия, Испания, Бельгия, Дания, Финляндия, Германия, Гонконг, Китай, Израиль, Япония, Люксембург, Лихтенштейн, Нидерланды, Соединенное Королевство, Норвегия, Сингапур, Швеция, Исландия и США..

Участницы ВТО, не являющиеся Сторонами Соглашения, вправе участвовать в работе Комитета по публичным закупкам в качестве наблюдателя. Ряд стран-участниц ВТО имеют статус наблюдателя: Албания, Аргентина, Австралия, Болгария, Камерун, Чили, Колумбия, Хорватия, Чехия, Эстония, Грузия, Венгрия, Иордания, Киргизстан, Латвия, Литва, Мальта, Монголия, Оман, Панама, Польша, Словакия, Словения и Турция. Также, наблюдателями являются некоторые международные организации, в том числе, Международный валютный фонд (МВФ) и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В настоящее время ряд стран находятся в стадии присоединения к Соглашению ВТО о государственных закупках: Албания, Болгария, Грузия, Литва, Киргизстан, Молдова, Иордания, Словения и Эстония.

Соглашение ВТО о публичных закупках устанавливает права и обязанности стран-участниц в отношении их национального законодательства, нормативных документов, ведомственных актов и правоприменительной практики в сфере государственных закупок с целью достижения большей либерализации и расширения торговли, а также совершенствования международных правил для мировой торговли.

Основной принцип Соглашения - не дискриминация. В отношении публичных закупок, подпадающих под данное Соглашение, страны-участницы обязаны предоставить товарам, услугам и поставщикам любой другой страны-участницы Соглашения режим «не менее благоприятный», чем тот, который предоставляется своим национальным товарам, услугам и поставщикам и не дискриминировать товары, услуги и поставщиков из других стран-участниц (статья III: 1). Другим важным принципом Соглашения является транспарентность законодательно-нормативных актов, процедур и способов публичных закупок.

Соглашение не распространяется на все публичные закупки Сторон. Сфера его применения ограничена по:

  • стоимости контрактов (свыше определенных пороговых уровней, которые указываются в Приложениях Сторон);

  • видам продукции (исключая определенные виды продукции, например, оборонного назначения, и распространяясь только на
    виды услуг и строительных работ, которые указаны в перечнях,
    содержащихся соответственно в Приложениях 4 и 5 к Дополнению I);

  • происхождению продукции (только из стран, подписавших Соглашение);

  • закупочным организациям (сфера применения ограничена только государственными организациями национального, регионального и местного уровня и прочими организациями, включенными в соответствующие перечни).

Важно отметить, что в отношении услуг большинство Сторон Соглашения (за исключением США) выбрали подход по составлению позитивного перечня, т.е. когда правила Соглашения распространяются только на те виды услуг, которые включены в перечень данной Стороны. Относительно товаров, напротив, был выбран негативный перечень, т.е. охватываются все товары, за исключением тех, которые конкретно указаны в перечне (например, материалы оборонного назначения).

Необходимо отметить, что исключения из обязательств по Соглашению также предусматриваются для развивающихся стран в определенных ситуациях и по неэкономическим причинам, например, по соображениям национальной обороны, общественной нравственности, порядка или безопасности, защиты здоровья людей, животных или растений или защиты интеллектуальной собственности и т.д.

Соглашение признает потребности в развитии развивающихся стран, особенно, наименее развитых стран, и предоставляет особый и дифференцированный режим, чтобы помочь им в решении конкретных задач развития. Статья V также содержит положения о техническом содействии; создании информационных центров, предоставляющих информацию о способах и процедурах закупок в развитых странах и особом режиме для наименее развитых стран.

В настоящее время в рамках Всемирной торговой организации проводятся переговоры по разработке новых норм и правил, регулирующих публичные закупки. Переговоры идут по трем направлениям:

  • Соглашение ВТО о публичных закупках;

  • Рабочая группа по транспарентности в публичных закупках

  • Генеральное соглашение о торговле услугами (ГАТС).

Переговоры в рамках Соглашения ВТО о публичных закупках проводятся с целью упрощения и совершенствования указанного Соглашения, в том числе, адаптации к новым изменениям в области информационных технологий, расширения сферы применения, а также отмены дискриминационных мер и приемов, которые искажают открытые закупки. Одна из важнейших задач - расширить членство Соглашения, сделав его более доступным для стран, не являющихся его участниками. Переговоры проводятся путем постатейного анализа Соглашения с учетом опыта его применения в странах. В ходе переговоров обсуждаются общие принципы и структура, механизмы применения и мониторинга Соглашения, возможности применения информационных технологий, требования в отношении статистической отчетности, содержания приложений.

Переговоры в рамках Рабочей группы по транспарентности в публичных закупках проводятся на основании решения Министерской конференции ВТО (1996 года). Четвертая Министерская конференция (октябрь 2001 года) определила сроки переговоров: в формате Рабочей группы - до пятой Министерской конференции (2003 год), в формате официального нового раунда многосторонних торговых переговоров - до 1 января 2005 года. На первой стадии переговоров проводится анализ международного и национального опыта по обеспечению транспарентности в публичных закупках, на второй стадии планируется разработать элементы нового Соглашения о транспарентности в публичных закупках. Так как разрабатываемое соглашение является многосторонним, то в переговорах участвуют все страны ВТО.

Переговоры в рамках ^ Рабочей группы по правилам Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) проводятся с июня 1997 года с целью разработки норм и правил, регулирующих общественные закупки услуг (в настоящее время сфера применения ГАТС не включает публичные закупки). Большинство стран согласились с тем, что правила в сфере публичных закупок услуг должны охватывать все уровни публичной власти (центральный, региональный и местный), а также все виды услуг, регулируемые ГАТС.

По рекомендации ведущих международных финансовых институтов и для содействия развивающимся и бывшим социалистическим странам в 1986 году указанная Комиссия ООН по праву международной торговли UNCITRAL (ЮНСИТРАЛ) приняла решение начать работу в области публичных закупок. Работа привела к принятию в 1994 году Типового закона о закупках товаров (работ) и услуг. Решение о разработке типового законодательства по закупкам было принято в ответ на тот факт, что законодательство в ряде стран было устаревшим или неадекватным. Это вело к неэффективности и низкой результативности закупочного процесса, неспособности государственных заказчиков обеспечить требуемую эффективность расходования средств. Хотя всем странам необходимо иметь сильное законодательство в сфере общественных закупок, особо острая потребность ощущается в развивающихся странах, а также в странах с переходной экономикой.

Типовой закон UNCITRAL очень часто использовался для разработки нового законодательства в сфере государственных закупок странами Центральной и Восточной Европы. Текст указанного закона переведен на русский язык и использован при разработке российского конкурсного законодательства. Параллельно с инициативами ВТО получили развитие региональные интеграционные процессы. Так, в частности, так называемые «координационные директивы» Европейского Союза (ЕС).

Европейский Союз был сформирован в результате подписания Римского Договора в 1957 году. Первоначальный Договор не содержал положений, непосредственно относящихся к публичным закупкам, но он содержал нормы, запрещающие странам-членам дискриминировать потенциальных поставщиков из других стран ЕС и ограничивать свободную торговлю. Специальные директивы по закупкам были приняты Советом ЕС в 1971 году - Директивы по работам и Директивы по поставкам товаров – в 1976 году.

Так называемые «координационные директивы» были основаны на трех основных принципах:

  • информирование о контрактах на всей территории Европейского
    Союза;

  • запрещение технических спецификаций, которые могут дискриминировать потенциальных поставщиков;

  • применение объективных критериев для участия в торгах и для
    процедур присуждения контрактов.

Директивы имели ограниченную цель - сделать общественные закупки более транспарентными. Они не вводили новые процедуры торгов, не нацеливались на замену существующих национальных правил и процедур.

В 1984 году по инициативе Совета Европейского Союза был подготовлен отчет о реализации директив по закупкам и опыте, накопленном в ходе их реализации. Отчет отразил печальную ситуацию:

  • несоблюдение требования о публикации объявлений о закупках
    в Официальном журнале Европейского Сообщества (ОЖЕС);

  • игнорирование или намеренное несоблюдение правил закупочными организациями;

  • чрезмерное использование исключений из установленных правил;

  • дискриминационные требования;

  • стремление применять национальные стандарты;

  • неправомерная дисквалификация поставщиков.

С учетом результатов данного доклада и в стремлении завершить создание Единого рынка, в конце 1980-х гг. и в начале 1990-х гг. было разработано новое поколение более жесткого законодательства по закупкам. Новые законодательные акты и расширение Европейского Союза способствовали усовершенствованию стандартов по публичным закупкам путем введения правил, обеспечивающих их применение и возможность защиты прав поставщиков в случае нарушения правил. Новое поколение норм не изменило основополагающего характера директив ЕС по закупкам, которые стремились обеспечить транспарентность без замены или отмены национальных процедур закупок. Основное влияние второго поколения законодательства ЕС выразилось в том, чтобы:

  • сделать процедуры торгов и присуждения контрактов более
    транспарентными;

  • сделать более жестким соблюдение этих директив;

  • расширить правила на ранее исключенные секторы экономики;

  • включить государственные закупки услуг.

Созданная в 1992 году, Североамериканская зона свободной торговли (NAFTA) представляет собой ряд соглашений между США, Канадой и Мексикой, формирующих единый рынок с более 360 миллионами потребителей и ежегодным производством в размере более 6 триллионов долларов США (из которых 5.7 триллионов приходится на долю Соединенных Штатов). Договор NAFTA включает специальные правила в отношении публичных закупок.

Процедуры закупок, разработанные международными финансовыми организациями, также сыграли важную роль в формировании правил публичных закупок. Прежде всего, речь идет о правилах закупок, разработанных Всемирным банком. Всемирный банк, включающий Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международную ассоциацию развития (MAP) и т.д. играл лидирующую роль в финансировании проектов, нацеленных на развитие, как с точки зрения объемов финансирования, так и формулирования политики их реализации, включая политику закупок. Руководства Всемирного банка по закупкам отражают положения политики, которая развивалась в течение более 50 лет деятельности Всемирного банка на международных финансовых рынках. В соответствии со своим уставом Банк требовал, чтобы средства любого займа использовались только по целевому назначению, с надлежащим учетом соображений экономии и эффективности и, невзирая на политическое или какое-либо другое неэкономическое влияние или соображение.

В духе указанных положений Устава Банк разработал детальные процедуры для закупки, связанные с финансируемыми им проектами. В основе требования Банка лежат четыре принципа:

  • необходимость экономии и эффективности;

  • заинтересованность Банка предоставить всем правомочным поставщикам возможность конкурировать в предоставлении товаров и
    работ, финансируемых Банком;

  • заинтересованность Банка в содействии экономическому развитию страны-заемщика;

  • значимость транспарентности в закупочном процессе.

Вышеуказанные принципы нашли отражение в Руководствах: закупки по займам МБРР (Международного банка реконструкции и развития) и кредитам MAP (Международной ассоциации развития), содержащих правила по проведению международных конкурсных торгов, которые завоевали признание во всех частях света. Наряду с Руководствами Всемирный банк также выработал типовую конкурсную документацию и типовые формы контрактов для использования закупочными агентствами в рамках финансируемых Всемирным банком проектов.

Основная задача национальной системы публичных закупок – обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения общественных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств.

Достижение данной цели возможно, если публичные закупки осуществляются с соблюдением основных принципов прокъюремента.

Однако следует учитывать что государство, в отличие от частных компаний, которые, как правило, важнейшей для себя задачей видят приобретения товаров или услуги на самых лучших условиях, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Обычно они классифицируются как «вторичные» задачи, в дополнение к основной задаче - удовлетворить общественные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой цене. Государство иногда стремится использовать свою огромную покупательную способность как средство достижения задач социально-экономической политики, в частности:

  • поддержка отдельных национальных отраслей;

  • регионального развития

  • снижение безработицы, поддержки определенных групп населения

  • обеспечения социального равенства;

  • поддержки малого и среднего бизнеса;

  • охраны окружающей среды и т.д.

Именно этот подход лежит в основе канадской политики регионального развития, когда при принятии решений в отношении закупок предпочтение предоставляется отраслям, сосредоточенным в наименее развитых районах, так как крупные государственные контракты позволяют поддержать их экономику и создать рабочие места. Аналогичным образом, Правительство США применяет специальную политику в сфере закупок и процедур, разработанную для содействия трудоизбыточным округам в штатах, страдающих от безработицы.

Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение и в международных правовых документах. Соглашение ВТО о государственных закупках (статья V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран. В частности, стороны при реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе потребности:

  • в поддержании национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития; содействии формированию или развитию отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики;

  • в поддержке предприятий, которые полностью или в значительной
    степени зависят от государственных закупок и т.д.

Как правило, вышеуказанные социально-экономические задачи достигаются через механизм принятия решения о присуждении контракта, но также могут относиться и к выполнению контрактов. Например, канадские федеральные закупочные агентства в течение многих лет включали в свои контракты положение, требующее от поставщика соблюдения не дискриминационных процедур при найме по причине «расового, национального происхождения, цвета кожи, религии, возраста, пола или семейного положения». Более того, в соответствии с Законом о равенстве в занятости 1986 года, государственные заказчики обязаны предпринимать меры для выявления и устранения всех «искусственных барьеров при отборе, найме, карьерном продвижении и повышении квалификации женщин, коренного населения, инвалидов или представителей меньшинств» и улучшать ситуацию с занятостью. Причем, это касается всей сферы деятельности поставщика, а не только заказов, выполняемых по государственным контрактам. Если же в другой деятельности поставщика будут выявлены отклонения от данного принципа не дискриминации кадров, то его могут отстранить от всех федеральных контрактов. Аналогичные требования можно найти и в федеральной политике по закупкам США, в частности, в отношении охраны окружающей среды, применяемые к поставщикам.

В Германии и Нидерландах дискриминация иностранных производителей при государственных закупках носит скрытый характер. Здесь «перед иностранными компаниями установлены барьеры в виде технических правил и норм. Кроме того, при организации торгов практикуется установление таких особенностей товара, которые один к одному соответствуют свойствам уже производимого в данной стране изделия. Это не просто затрудняет, а делает невозможным конкуренцию с иностранными поставщиками.

В целом, лишь 3-4 % всех публичных закупок попадают в руки производителей не тех стран, правительства которых их выделяют. В наибольшей степени рынок публичных закупок закрыт в Италии, где только 1%

стоимости контрактов достается иностранцам, но и на относительно открытом британском рынке их доля составляет лишь 5%»9

С учетом произошедших в последние годы гармонизации национальных систем, развития законодательства ЕС, и в связи с тем, что для России актуальной является конституционная задача создания «единого экономического пространства», повышения единообразия процедур, применяемых в различных субъектах РФ, важное значение имеет опыт развития системы государственных закупок Европейских стран и США.
^ 1.4. Организация и регулирование закупок международными организациями
В условиях бурных процессов глобализации современного мира, все большее влияние на процессы государственных закупок в России и других странах оказывает деятельность крупных международных организаций и межгосударственных объединений. Подобное воздействие идет по 2-м направлениям. С одной стороны, международные организации являются довольно крупными заказчиками на поставку товаров и оказание самых разнообразных услуг. Например, утвержденный бюджет ООН на 2008-2009 годы составил 4,17 миллиарда долларов,10 Всемирный банк в 2005 году предоставил кредитных ресурсов на оказание финансовой и технической помощи развивающимся странам на сумму 20,1 млрд. долларов11.

С другой стороны, международные организации и межгосударственные объединения оказывают серьезное влияние на национальное регулирование государственных закупок в странах, входящих в состав или участвующих в их работе. Так, по оценке руководителя Интернет - проекта «Tendery.ru» К.В.Кузнецова современная нормативно-методическая база государственных закупок в России основана на использовании зарубежного опыта, прежде всего практики размещения заказов в ООН и Всемирном банка12.

Значительную роль в формировании национальных особенностей регулирования государственных закупок играют международные договоры, соглашения, конвенции и иные документы, принимаемые наиболее важными международными организациями и межгосударственными объединениями. Зачастую требования международных документов распространяются не только на подписавшие или присоединившиеся к ним стороны, но и на другие субъекты права. Например, некоторые стандарты Европейского Союза (ЕС) касаются не только стран-членов, но и государств, претендующих на право вступления в ЕС.

Положения Договора об образовании Европейского экономического сообщества (Римский договор) предусматривают возможность оспаривания правовых актов, принятых в странах-участницах, если они создают препятствия для интеграции единого рынка. Принятые в развитие этого договора директивы, запретили государственным заказчикам устанавливать более сложные условия поставки иностранных товаров, чем отечественных. Многочисленные требования по сертификации, квотам и иным рычагам защиты национальных производителей, признавались незаконными. Законодательство ЕС оказалось крайне строгим к проявлениям экономического патриотизма. Дело дошло до того, что иностранная фирма-подрядчик получила возможность привозить в страну исполнения заказа своих рабочих, при условии гарантий их последующего убытия на родину. Таким образом, в ЕС не допускается дискриминация по признаку национальной принадлежности компаний. Главная цель принятия директив - обеспечить зарубежным поставщикам равные возможности для получения контракта в открытой конкурентной борьбе.

Для оценки степени соответствия национальных систем государственного управления основополагающим европейским нормам, используется специальная система оценки СИГМА. Она касается, как стран, входящих в ЕС, так и государств - кандидатов на вступление. Базовые принципы системы охватывают 6 ключевых сфер общественного управления: государственную службу, внешний аудит, финансовый контроль, управление общественными расходами, разработка политики и координация деятельности аппарата управления, система управления общественными закупками. Принципы каждой из этих сфер соответствуют стандартам лучшей практики стран-членов ЕС.

Особое внимание общественным закупкам уделено в связи с тем, что они занимают заметное место в системе государственного управления европейских стран и оказывают существенное влияние на развитие экономики. И основные положения в сфере общественных закупок касаются следующих направлений:

- ^ Законодательное регулирование общественных закупок. На центральном, региональном и местном уровнях должны применяться схожие по своему содержанию правила осуществления общественных закупок.

- ^ Наличие в структуре органов власти координирующей, центральной организации по общественным закупкам. Она должна отвечать за разработку и реализацию политики в сфере общественных закупок.

- ^ Реализация закупок и повышение квалификации персонала. Эффективность функционирования общественного заказа не может быть достигнута без наличия квалифицированных государственных служащих.

- ^ Процедуры контроля и обзора жалоб. Важное значение должно придаваться системе контроля и аудита закупок, включая меры по предотвращению мошенничества и коррупции.

- ^ Возможность системы к дальнейшему развитию. Важнейшими параметрами здесь являются наличие возможностей для совершенствования системы закупок.

Создание единого рынка товаров и услуг являлось одной из главных идей европейской интеграции. Руководящие органы ЕС ведут постоянную борьбу с проявлениями национального протекционизма, в том числе и в сфере осуществления общественных закупок. В феврале 2006 года Европарламент одобрил законопроект о едином рынке услуг.

В России довольно внимательно следят за интеграционными процессами в Европе и деятельностью наиболее крупных и авторитетных международных организаций в сфере международной торговли. 24 июня 1994 года на острове Корфу (Греция) было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией и Европейскими сообществами и их государствами-членами. Данное соглашение, помимо прочего, касается аспектов государственных закупок. В частности, стороны признали, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Европейским сообществом является сближение законодательств. Россия стремится к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Европейского сообщества.

Большое значение в унификации правил международных закупок играет ООН. Центральным подразделением ООН в этой сфере является Комиссия по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ)13. Она была учреждена в 1966 году для содействия унификации прав международной торговли. В ее состав входят 36 участников, в том числе и представители России. В рамках своей деятельности ЮНСИТРАЛ подготовила целый ряд международных правовых документов, влияющих помимо всего и на рынок государственных закупок. Среди таких документов следует выделить следующие:

- Конвенция об исковой давности в международной купле-продаже товаров (1974 год);

- Арбитражный и примирительный регламенты ЮНСИТРАЛ;

- Правовые принципы составления международных контрактов промышленного строительства;

- Конвенции ООН:

- о морских перевозках грузов, т.н. Гамбургские правила (1978 год),

- о договорах международной купли-продажи товаров, т.н. Венская конвенция (1980 год),

- о международных переводном и простом векселях (1988 год);

- Типовой закон о международном торговом арбитраже (1985 год);

-Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг с руководством по его применению (1994 год).

В частности Типовой закон ЮНСИТРАЛ определил основные требования к процедурам закупок, включая требования к поставщикам, методы закупок, содержание документации, обжалование решений и другие аспекты. Типовой закон ЮНСИТРАЛ стал основой для разработки текста Положения об организации закупки товаров, работ и услуг, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд». Многие страны мира используют в качестве образца положения Типового закона ЮНСИТРАЛ при формировании и совершенствовании национальных правовых баз по вопросам государственных и закупок.

Большую роль в правовом регулировании вопросов международной торговли также играет Конференция ООН по торговле и развитию - ЮНКТАД (UNCTAD). В соответствии со своим мандатом данная организация выполняет 3 ключевые функции. Первая из них заключается в функционировании в качестве форума межправительственных обсуждений, обеспечивающего обмен опытом в целях формирования консенсуса. Вторая функция связана с проведением исследований и сбором информации для обсуждений с представителями правительств и экспертами. Третья направлена на оказание технической помощи развивающимся странам и отдельных услуг для развитых стран и государств с переходной экономикой. За время работы ЮНКТАДом подготовлен целый ряд международных соглашений. К числу наиболее важных из них относятся:

- Общая система преференций (развитые страны обязались предоставлять доступ на свои рынки экспорта из развивающихся стран);

- Конвенция о Кодексе руководства линейной конференции судовладельцев, которая усилила возможности развивающихся стран по сохранению торгового флота;

- Соглашение о глобальной системе торговых преференций среди развивающихся стран (документ ратифицирован 44 странами)14.

Вопросами регулирования международных торговых договоров также занимается Международный институт унификации частного права (UNIDROIT), в работе которого с 1995 года, наряду с другими странами мира, участвует Россия. Институт осуществляет деятельность в сфере проведения исследований проблем торговли, правового регулирования кредитования, транспортной деятельности, туризма, гражданской ответственности за нарушения законов и процессуального права. Институтом разработан целый ряд документов по вопросам международного права, к которым присоединились многие страны мира. К числу таких документов относятся:

- Конвенция о единообразных законах о международной купле-продаже товаров (1964 год);

- Конвенция о международном представительстве в международной торговле (1983 год);

- Конвенция о международном договоре факторинга (1988 год);

- Принципы международных коммерческих контрактов.

Системе международного права придается все большее значение. Например, к принятой в 1955 году Конвенции о международной купле-продаже товаров (т.н. Гаагской конвенции), присоединились только 9 государств, преимущественно использующих англо-саксонскую систему права. Новый вариант Конвенции о праве договоров международной купли-продажи, принятой на Гаагской конференции в 1985 году, подписали 62 государства мира. Конвенция 1985 года носит универсальный характер, т.е. она действует даже в таких случаях, когда одна или обе стороны договора, не входят в число 62 стран, подписавших ее15.

Определенный интерес представляет практика закупок, применяемая Всемирным банком. Принципиальными особенностями здесь является применение конкурсных процедур и единых правил закупок, независимо от страны, в которой работает Банк. Типовая документация, регламентирующая закупки, является обязательной: организатор конкурса не имеет права вносить какие-либо изменения в обязательные модули. В целом применяемые Всемирным банком процедуры закупок отличаются глубокой степенью проработки. Все закупки подразделяются на 3 группы: товары, работы и услуги. Порядок закупки товаров и работ регламентируется специальным документом - руководством закупкам по займам Международного Банка реконструкции и развития (МБРР) и кредитам Международной Ассоциации развития (MAP). Во Всемирном банке используются следующие способы закупок:

- международные конкурсные торги (наиболее часто применяемый способ закупок);

- ограниченные международные торги, схожие по своей сути с закрытым конкурсом (применяются в случаях, когда стоимость закупки не велика или существует ограниченное число поставщиков требуемых товаров, работ, услуг);

- национальные конкурсные торги (когда в конкурсе, в силу различных причин, могут участвовать только поставщики из страны реализации проекта);

- закупка товаров в рамках свободной торговли, являющаяся своего рода, аналогом запроса котировок (решение о заключении контракта принимается на основе сравнения цен, предложенных тремя и более поставщиками);

- прямое заключение контракта, т.е. закупка у единственного источника.

При закупке услуг Всемирным банком используется несколько типов процедур. Наиболее предпочтительной, с точки зрения заказчика, является отбор по качеству и стоимости.

Значительное внимание уделяется вопросам регулирования правительственных закупок в рамках деятельности Всемирной Торговой Организации (далее - ВТО). Она начала осуществлять свою деятельность с 1 января 1995 года и является преемницей действовавшего с 1947 года Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее - ГАТТ). ВТО регулирует торгово-политические отношения стран, входящих в ее состав на основе пакета Соглашений Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров (1986-1994 гг.), являющихся правовой базой международной торговли. Главная цель деятельности ВТО заключается в обеспечении дальнейшей либерализация мировой торговли и справедливых условий конкуренции.

К числу базовых принципов и правил ВТО относятся следующие:

- взаимное предоставление национального режима товарам и услугам иностранного происхождения;

- регулирование торговли преимущественно тарифными методами;

- отказ от использования количественных и иных ограничений;

- открытость торговой политики;

- разрешение торговых споров путем консультаций и переговоров.

Среди важнейших функций ВТО следует выделить следующие:

- контроль выполнения соглашений и договоренностей пакета документов Уругвайского раунда;

- проведение многосторонних торговых переговоров и консультаций между заинтересованными странами, входящими в ВТО;

- разрешение торговых споров;

- мониторинг национальной торговой политики стран, входящих в ВТО;

- оказание технического содействия развивающимся государствам по вопросам, касающимся компетенции ВТО.

По состоянию на начало 2008 года полноправными участниками ВТО являются 149 стран. Более 30-ти государств имеют статус наблюдателя в ВТО. Как и другие страны СНГ, Россия ведет активные переговоры о присоединении к ВТО16. Помимо этого, свыше 60 международных организаций имеют статус наблюдателя в различных структурах ВТО, в т.ч. ООН, ЮНКТАД, МВФ, Всемирный банк и другие. Все страны-члены ВТО принимают обязательства по выполнению основных соглашений и юридических документов, составляющих многосторонние торговые соглашения.

Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что властные структуры и предприятия России являются активными участниками рынка международных торгов. И необходимо учитывать, что правила их осуществления, а также дальнейшие отношения сторон, регулируются не только национальным законодательством страны-организатора, но и положениями общепринятых международных договоров, к которым присоединилась Россия. В соответствии с п. 4 статьи 15 Конституции России общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим, при осуществлении государственных закупок товаров и услуг на внешнем рынке необходим учет положений таких международных договоров. Поэтому в последнее время велась активная и успешная работа по соответствию российского законодательства с нормами международного права в сфере государственных закупок.
^ 1.5. Международная практика борьбы с правонарушениями в сфере государственных закупок
Международное сообщество уделяет значительное внимание борьбе с мошенничеством и иными формами нарушения законов в области общественных закупок. Необходимо отметить, что проблема коррупции в сфере размещения и исполнения международных заказов, не является очень большой редкостью. Взяточничество наносит серьезный ущерб экономическим интересам государств, законным правам и интересам их жителей, препятствует укреплению демократических ценностей.

Координацией усилий международного сообщества по борьбе с коррупцией занимаются несколько структур. В 1989 году в соответствии с решением, принятым на саммите лидеров стран «большой семерки» в Париже, была образована Международная организация по борьбе с отмыванием преступных доходов - FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering). В 1990 году подготовлены принципы борьбы с отмыванием денег, включающие 40 рекомендаций. Их положения были ужесточены в 1996 и 2003 годах. Деятельность организации охватывает такие направления, как распространение информации об отмывании денег во всех странах мира, мониторинг и формирование мер противодействия, контроль выполнения рекомендаций.

Принятые рекомендации содержат следующие требования:

- государствам - участникам необходимо квалифицировать отмывание денег в качестве серьезного преступления, за совершение которого должна обязательно предусматриваться конфискация результатов этой незаконной деятельности;

- финансовые организации должны наблюдать за своими клиентами, сообщать об их подозрительных операциях властям;

- в государстве должна быть сформирована система мониторинга деятельности финансовых организаций, органы регулирования должны обладать для этого необходимыми полномочиями;

- государству необходимо присоединиться и выполнять положения международных соглашений, определяющих взаимодействие стран, входящих в организацию при раскрытии схем отмывания денег.

Страны мира, не принимающие действенных мер в отношении борьбы с финансовыми преступлениями и злоупотреблениями, включаются в черный список. Так, Россия была включена в него в 2000 году и исключена в 2002 году. По состоянию на начало 2008 года в состав Международной организации по борьбе с отмыванием преступных доходов входят 33 государства, Европейская комиссия и Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. Россия присоединилась к ней в 2003 году. В этом же году 5 стран СНГ (Россия, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан) и Китай объявили об образовании Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма.

Вопросы повышения эффективности использования общественных финансов находятся в центре внимания лидеров стран «Большой восьмерки». Так, в Заявлении, подготовленном по итогам встречи министров финансов «группы восьми», которая состоялось в Москве в феврале 2006 года, отмечалась необходимость дальнейших усилий по борьбе с финансовыми нарушениями. В пункте 8 Заявления, в частности отмечается: «Мы приветствуем прогресс в области борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма и обязуемся и впредь оказывать нашу поддержку региональному сотрудничеству. Мы также приветствуем активную роль и сильное лидерство России в создании региональной организации по типу ФАТФ, с участием стран Средней Азии и Китая... Мы привержены укреплению наших систем по замораживанию активов, расширению обмена информацией и внедрению многосторонних финансовых инструментов по пресечению преступной и незаконной деятельности17».

Большое внимание вопросам противодействия коррупции оказывает ООН. 13 октября 2003 года Генеральной ассамблеей утверждена Конвенция против коррупции. По ее условиям государства должны в уголовном порядке преследовать явления взяточничества, растрат, отмывания денег и превышения должностных полномочий. Если подобные преступления совершаются гражданином одной страны, находящимся в другой, то первая страна должна возмещать ущерб государству, где было совершено преступление. Россия подписала Конвенцию в 2003 году. По состоянию на начало 2008 года это же сделали 140 стран мира, причем 40 из них провели ее ратификацию. Значительный вклад в борьбу с коррупцией вносит международная неправительственная организация «Международная прозрачность» (Transparency International). Помимо секретариата, разместившегося в Берлине, организация имеет 99 независимых отделений по всему миру. В качестве основного инструмента противодействия коррупции рассматривается улучшение доступности информации.

В то же время, коррупции в определенной степени способствует то, что в налоговом законодательстве целого ряда стран мира, включая высокоразвитые, существуют положения, позволяющие менеджерам фирм, относить к официальным затратам средства, которые они израсходовали на взятки или иные формы подкупа, в целях получения выгодных заказов в других странах мира. Подобная правовая норма, не выдерживающая критики с точки зрения моральных принципов, используется исключительно в целях повышения уровня конкурентоспособности и поддержки национальных производителей. Наиболее охотно берут взятки заказчики из развивающихся государств и стран с переходной экономикой. В борьбе за получение выгодных контрактов крупные компании нередко прибегают к помощи высокопоставленных чиновников.

США стала страной - пионером в области легализации деятельности лиц и организаций, способствующих решению различных вопросов в интересах влиятельных субъектов. Деятельность лоббистов охватывала многие сферы деятельности общества, которые сулили получение хорошего дохода в том числе и сферу получения выгодных государственных контрактов. В 1867 году в США впервые в мировой истории был принят закон, регулирующий лоббизм. Частные лица и организации, нанимающие лоббистов для проведения своих интересов, должны были регистрировать их. В настоящее время в США работают более 40 тыс. официально зарегистрированных лоббистов. Естественно, что большая их часть находится по месту размещения основных правительственных учреждений - в Вашингтоне. Из года в год в эту деятельность вовлекается все больше финансовых ресурсов. В 1996 году затраты американских компаний на оплату услуг лоббистов составили 800 млн. долл., а в 2005 году - 2,2 млрд. долларов18

Можно сделать вывод, что помимо борьбы с мошенничествами, международное сообщество прилагает значительные усилия, направленные на повышение эффективности общественных закупок. В России создан целый механизм контроля за соблюдением правил размещения госзаказа. Как отмечает Всемирный Банк, это является одним из основных положительных моментов в развитии Российский системы государственных закупок19.

Таким образом, размещение заказов для государственных и муниципальных нужд является важной частью экономической системы Российской Федерации. Без преувеличения можно утверждать, что обеспечение эффективности размещения заказов и искоренение коррупции в данной сфере становятся на сегодняшний день первостепенными государственными задачами.

Россия довольно активно интегрируется в мировую экономику, поэтому существенное влия­ние на сферу государственного заказа оказывают международные стандарты, действующие в этой области деятельности. Необходимо отметить, что по многим позициям российское законодательс­тво и практика размещения заказов уже унифицированы с требованиями международных правил.

Подобный подход важен не только с точки зрения перспектив вступления и работы России в авто­ритетных международных организациях, но и для успешного участия российских компаний в полу­чении крупных заказов, размещаемых иностранными государствами.
  1   2   3   4



Скачать файл (434.5 kb.)

Поиск по сайту:  

© gendocs.ru
При копировании укажите ссылку.
обратиться к администрации