Кашанина. Основы российского права - файл n1.doc

Кашанина. Основы российского права
скачать (1229.6 kb.)

Доступные файлы (1):

n1.doc

4807kb.

13.07.2007 22:22

скачать

n1.doc

Глава 4 Административное право

§ 1. Понятие административного права

Понятие и виды управления. Любая социальная система нуж­дается в управлении, т. е. в деятельности определенных субъек­тов по руководству элементами этой системы. Управляющие оказывают упорядочивающее воздействие на людей, обеспечи­вая согласованность их действий, оберегая общество от нежела­тельного поведения управляемых. Управление обязательно ба­зируется на подчиненности одного лица другому, на определен­ной иерархии, возникающей между людьми.

Соподчиненность может приобретать различные формы. Она может быть линейной, т. е. такой, когда лицо непосредст­венно подчинено другому лицу и обязано выполнять все или большинство его указаний. Однако возможен и другой вид под­чиненности. В самом деле, обыкновенный гражданин не под­чинен органам государственного управления, он только юриди­чески от них зависим и обязан выполнять их указания лишь в отдельных сферах отношений (например, указания пожарных инспекций — только по вопросам пожарной безопасности). Та­кая форма подчинения называется функциональной.

Некоторые сферы общественной жизни государство считает достаточно значимыми, небезразличными для себя. Поэтому оно

188 Глава 4. Административное право

применяет методы управления для того, чтобы обеспечить пра­вильное (с точки зрения государства) поведение людей в этих сфе­рах. Такая деятельность государства по управлению называется го­сударственным управлением. В принципе государственным управ­лением в той или иной мере занимаются все государственные органы (например, парламент в процессе издания законов, суды в процессе разрешения споров). Однако существует более узкое по­нимание государственного управления как деятельности испол­нительно-распорядительного характера, т. е. работы по непосред­ственной реализации законов и управления гражданами и органи­зациями во исполнение данных законов. Такой деятельностью занимается лишь одна ветвь власти — исполнительная власть, и проведение этой работы составляет ее основную функцию.

Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе государственного управления, осуществляемого в про­цессе функционирования органов исполнительной власти.

Методы административного права. В процессе регулирования административное право в основном пользуется такими инст­рументами, как односторонние предписания и запреты, которые носят юридически обязательный характер и обеспечиваются го­сударственным принуждением (недаром ведь исполнительная власть реализуется через управление, которое основано на от­ношениях власти и подчинения). Иногда административное право пользуется и таким методом, как дозволение, однако ча­ще предоставленное право выбора вариантов поведения огра­ничивается двумя-тремя строго определенными вариантами. И лишь в исключительных случаях административное право предоставляет лицу право самому решать, как ему поступать.

§ 2. Понятие, правовой статус и виды органов исполнительной власти

Орган исполнительной власти — это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению с целью исполнения законов, связанная с полномо­чиями распорядительного характера.

§ 2, Правовой статус и в и д ы органов исполнительной власти 1 8 9

Конституционный статус органов исполнительной власти. Кон­ституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устра­нила жесткую зависимость органов государственного управле­ния как от представительных органов, так и от Президента.

В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства советов, согласно которому исполкомы советов народ­ных депутатов входили в советы и были им подотчетны. На се­годняшний день Государственная Дума и Совет Федерации на­делены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Пра­вительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может оп­ределить основы статуса и порядок деятельности Правительст­ва, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государ­ственная Дума дает согласие на назначение Председателя Пра­вительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.

До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, опреде­лял характер и содержание деятельности органов исполнитель­ной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же положение Президента в системе ветвей власти изменилось: бу­дучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. По идее, в этом случае Правительство и все другие органы испол­нительной власти должны обладать большой степенью само­стоятельности в осуществлении государственно-управленче­ской деятельности, независимо от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Фе­дерации заключается в том, что, формально закрепляя само­стоятельность исполнительной ветви власти, Конституция пре­доставляет Президенту такие полномочия, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнитель­ной власти. Более того, некоторые федеральные органы испол­нительной власти непосредственно подчинены .Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Акты Правительства должны издаваться на основе и во испол­нение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходи­мо учитывать, что Конституция не определяет сфер обществен­ных отношений, где Президент может осуществлять свое регу­лирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию

190 Глава 4. Административное право

Президента и Правительства. Поэтому Президент может при­нимать указы в сферах деятельности Правительства. В том слу­чае, если акты Правительства противоречат Конституции, зако­нам, указам, Президент вправе их отменить.

Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осу­ществляет следующие полномочия:

назначает Председателя Правительства и членов Правитель­ства;

определяет структуру федеральных органов исполнительной власти;

определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Пра­вительства;

отправляет Правительство в отставку;

может возлагать определенные полномочия на Правительст­во и др.

Система федеральных органов исполнительной власти. Она включает в себя Правительство, министерства и ведомства (государственные комитеты, федеральные службы и т. д.) (рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации является высшим фе­деральным органом исполнительной власти общей компетен­ции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управле­ния, обеспечивает общее экономическое, социально-культур­ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. В последнее время получила распространение практика вклю­чения в Правительство председателей госкомитетов на том ос­новании, что их статус официально приравнивается к статусу федеральных министров.

Председатель Правительства назначается Президентом Рос­сии с согласия Государственной Думы. Председатель Прави­тельства предлагает Президенту кандидатуры на должности за­местителей Председателя Правительства и федеральных мини­стров, структуру федеральных органов исполнительной власти, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами- Президента основные направления дея­тельности Правительства и организует его работу.

Основными направлениями деятельности Правительства яв­ляются разработка, представление Государственной Думе, ис­полнение федерального бюджета; обеспечение проведения в

2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти 191



Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти

192 Глава 4, Административное право

России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра­нения; управление федеральной собственностью и др.

Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые — индивидуальный. Акты Правительства не могут противоречить Конституции, законам, указам, в противном случае они отменяются Президентом.

Нормальным вариантом прекращения полномочий Прави­тельства является сложение полномочий перед вновь избран­ным Президентом. Кроме того, Правительство может прекра­тить свои полномочия досрочно:

в случае, если оно само подаст в отставку и Президент ее примет;

если Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не опре­делен;

в случае, если Президент примет решение об отставке Пра­вительства после того, как оно получит вотум недоверия Госу­дарственной Думы.

Министерства РФ — это центральные органы исполнитель­ной власти. Свою деятельность они осуществляют на основе единоначалия, руководят порученными им отраслями экономики или сферами деятельности. Считается, что государственные ко­митеты в отличие от министерств осуществляют межотраслевое управление. Поэтому четких критериев отграничения мини­стерств от ведомств (в их число включаются помимо госкоми­тетов и другие органы исполнительной власти: комиссии, агентства, службы, надзоры), кроме названия, почти не оста­лось.

Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр), обладающий решающей властью в министерстве и несущий пер­сональную ответственность за его деятельность. Гарантией от произвола министра чаще всего является коллегия министерст­в а , которая имеет совещательное значение и н е ~ может прини­мать обязательных решений. Однако разногласия между минист­ром и коллегией докладываются Правительству.

Перечень министерств устанавливается Президентом. Ми­нистерства РФ действуют в масштабах всей Российской Феде­рации под непосредственным; руководством Правительства РФ (кроме министерств обороны, внутренних, иностранных дел,

§ 2. Правовой статус и виды органов исполнительной власти 1 9 3

юстиции, которые подчинены Президенту РФ). Министерства действуют на основании Положения о министерстве, утвер­ждаемого Президентом или по его поручению — Правительст­вом РФ. Министры назначаются Президентом и по должности входят в Правительство. Министерства пользуются самостоя­тельностью во взаимоотношениях с организациями других вет­вей власти и между собой.

Государственные комитеты Российской Федерации, федераль­ные комиссии России. Это — федеральные органы исполнитель­ной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межот­раслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере дея­тельности. Оперативное руководство организациями, подчи­ненными госкомитетам, федеральным комиссиям, осуществля­ет, как правило, их руководитель единолично. Председатели некоторых госкомитетов входят в Правительство.

Федеральные службы России, российские агентства, федераль­ные надзоры России. Это федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, кон­трольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в уста­новленных сферах ведения.

Общий статус ведомств Российской Федерации в принципе идентичен статусу министерств, только руководители ведомств не входят в Правительство. Подчиняются ведомства Правитель­ству РФ, за исключением Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки и некоторых других.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ.

Субъекты РФ устанавливают свою систему органов государст­венной власти (в том числе и систему органов исполнитель­ной власти) самостоятельно в соответствии с основами кон­ституционного строя Российской Федерации и общими прин­ципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральны­ми законами. Поэтому системы органов исполнительной вла­сти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не ис­ключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов РФ должны соответствовать основам конституцион­ного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответ-

194 Глава 4. Административное право

ствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республи­канской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте РФ немыслимо.

Во-вторых, общие принципы построения системы федераль­ной исполнительной власти в Российской Федерации оказыва­ют свое влияние на систему органов исполнительной власти субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются орга­ны, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации, и органы, созданные для реализации как полномо­чий Российской Федерации, так и полномочий субъектов Фе­дерации. Первые две группы входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов РФ и являются независимыми от федеральных орга­нов исполнительной власти.

В-третьих, структура общественной жизни определяет логи­ку любой системы органов исполнительной власти. Поэтому, несмотря на разнообразие форм (президенты, правительства, администрации, мэрии, префектуры и др.), можно выделить органы общей компетенции, органы отраслевой и межотрасле­вой компетенции.

В республиках в составе Российской Федерации органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего явля­ется Правительство (Совет Министров) во главе с Президен­том республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетен­ции является администрация субъекта РФ во главе с губерна­тором (хотя возможны и другие формы — мэрии, правительст­ва и т. д.). Деятельностью администрации руководит глава ад­министрации (губернатор). На сегодняшний день главы администраций субъектов РФ избираются населением. Прави­тельства или администрации субъектов РФ руководят всеми или большинством отраслей и сфер управления, отнесенных Конституцией к ведению субъектов РФ.

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъ­ектах РФ являются министерства, государственные комитеты, комитеты (в республиках), главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты (в других субъектах). Все эти органы подчинены главе субъекта РФ, руководители органов назначаются им же (кроме органов внутренних дел и комитетов

§ 4. Государственная служба 195

по управлению имуществом Российской Федерации). Структу­ра, полномочия этих органов определяются конституциями республик, уставами других субъектов.

§ 3. Сферы государственного управления

После того как прорисована система органов управления, необходимо указать сферы общественных отношений, нуждаю­щиеся в государственном управлении {рис. 4.2—4.5).

§ 4. Государственная служба

Понятие государственной службы и государственного служа­щего. Чтобы составить полное представление о таком роде дея­тельности, как государственное управление, наверное, недоста­точно показать сферу общественных отношений, где она осу­ществляется, и рассказать об органах исполнительной власти, которые этим занимаются. Дело в том, что за названием «орган исполнительной власти» скрываются конкретные люди, кото­рые и осуществляют практически все его функции. Поэтому важно показать также принципы деятельности этих людей, на­зываемых государственными служащими.


В недавнем прошлом, когда в общем-то большинство учреж­дений, организаций являлось государственными, в понятие го­сударственного служащего вкладывалось совсем другое значе-



196

Глава 4. Административное право

Управление промышленностью

1. Общее руководство: Правительство РФ

(Промышленный департамент и Депар­тамент оборонных отраслей промышлен­ности)

2. Межотраслевое руководство: Минис­
терство экономического развития и торгов­
ли, Министерство имущественных отноше­
ний, Министерство по антимонопольной
политике и поддержке предпринима­
тельства, Федеральная служба по финансо­
вому оздоровлению и банкротству

3- Непосредственное управление: минис­терства промышленноеги_н науки и техноло­гий, природных ресурсов, энергетики, по атомной энергии, сельского хозяйства и др_г 4_Г Надзор: Федеральный горный и промыш­ленный надзор, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности

Управление сельским хозяйством

1. Общее руководство: Правительство РФ
(Департамент агропромышленного коми-
лекса и п отребите лье кого рынка)

2. Непосредственное упражнение: Ми­
нистерство сельского хозяйства и продо­
вольствия. 3 его составе: департаменты ве­
теринарии, по охране и рациональному ис­
пользованию охотничьих ресурсов и др_г

3. Надзор: Государственная хлебная инспек­
ция при Правительстве, государственные
инспекции при Министерстве сельского
хозяйства и продовольствия и др,


Управление связью

1 _г Общее руководство: Правительство РФ

{Департамент транспорта и связи)

2. Непосредственное управление;
Министерство по связи и информации.
3 его составе — Федеральное управление
лотовой связи: Федеральная служба по
регулированию естественных монополий в
области связи

3. Надзор: Главное управление государ­
ственного надзора за связью при Минсвязи

Управление строительством и жилищно-коммунальным хозяйством

1. Общее руководство: Правительство РФ
(Департамент инвестиций и строигельства)

2. Непосредственное управление: Гос­
комитет по строительству и яилищноком-
мунальному комплексу: Федеральная служ­
ба специального строительства

3. Надзор: Государственная жилищная
инспекция при Госкомитете


Управление охраной окружающей среды

1. Общее руководство: Правительство РФ
(Департамент природопользования и

защиты окружающей среды)

2. Непосредственное управление и
надзор: Министерство природных
ресурсов; Государственный комитет по
рыболовству, Федеральные службы
земельного кадастра, по гидрометеороло­
гии и мониторингу окружающей среды и
другие ведомства

З_г Надзор: Федеральный горный и промышленный- надзор/ ло ядерной и радиационной безопасности. Сзнэпиднад­зор при Министерстве здравоохранения

Управление транспортно-дорожным комплексом

1. Общее руководство: Правительство РФ
(Департамент транспорта и связи)

2. Непосредственное управление:
Министерство путей сообщения (железно­
дорожный транспорт); Федеральная служба
железнодорожных войск. Министерство
транспорта. В его составе: департаменты
воздушного, морского, речного, автомо­
бильного транспорта, дорожный, развития
транспортной системы; Межведомственная
комиссия по использованию воздушного
пространства и управления воздушным
движением и другие

3. Надзор: Государственная инспекция
безопасности дорожного движения МВД
РФ, надзорные органы на транспорте и др.


Управление торговлей

1. Общее руководство; Правительство Р<5>
(Департамент агропромышленного
комплекса и потребительского рынка)

2. Непосредственное руководство;
Министерство экономического развития и
торговли

3. Надзор: Государственная инспекция по
торговле, качеству товаров и защите прав
потребителей при МЭР и торговли

Управление финансами и кредитом

1. 
   Общее руководство: Правительство РФ (Департамент финансов, бюджета и денеж­ного обращения)
   
2. 
   Непосредственное управление: Министерство финансов, В его составе: Фе­деральное казначейство; Центральный Банк, Внешэкономбанк, Министерство по налогам и сборам. Федеральная служба налоговой полиции
   
3. 
   Финансовый контроль; те же органы, а также Федеральная служба налоговой поли­ции и др.
   

Государственная служба

	Государственное управление ад ми нистрати в но- политической сферой
Управление обороной 1, Общее руководство: Президент РФ' (как Верховный Главнокомандующий), Правительство РФ 2, Непосредственное руководство: Министерство обороны 3, Оперативное управление вооружен­ ными силами: Генеральный штаб Воо­ руженных Сип; командование военного округа, округа ПВО, флота; штабы, управления, отделы округа (флота); командиры соединений, воинских частей 4, Совещательные органы: Военные Советы в видах вооруженных сил, родах войск, в военных округах, армиях, фло­ тилиях 5, Военные комиссариаты		Управление безопасностью 1< Общее руководство: Президент РФ. Правительство РФ 2> Непосредственное управление: Федеральная служба безопасности (ФСБ — контрразведывательная дея­тельность и борьба с преступностью). Служба внешней разведки; в обеспече­нии безопасности играют роль также Воо­руженные Силы, органы внутренних дел, министерства по залогам и сборам, формирования гражданской обороны, пограничные войска
Управление внутренними делами 1. Общее руководство: Президент РФ, Правительство РФ 2 г Непосредственное руководство: органы внутренних дел (Министерство внутренних дел РФ, министерства, управ­ления внутренних дел субъектов РФ; от­делы внутренних дел муниципальных образований, управления внутренних дел на транспорте, внутренние войска). Важ­ную роль играют органы местного само­управления 3> Милиция; криминальная и обществен­ной безопасности (входит в систему МВД РФ), самостоятельные подразделения ОВД РФ 4, Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГИБДД — входит в систему МВД); Глав­ное управление ГИБДД МВД РФ, ГИБДД субъектов РФ, муниципальных образова­ний		Управление иностранными делами Непосредственное управление: Пре­зидент РФ (определяет основные на­правления внешней политики и др.). Пра­вительство РФ, Министерство иностран­ных дел РФ, дипломатические представи­тельства (посольства и миссии), кон-сульства^ Кроме того* Министерство внут­ренних дел {выдача заграничных пас­портов)
		Управление юстицией 1 l Непосредственное руководство: Министерство юстиции РФ, министер­ства, управления, отделы юстиции субъектов РФ, муниципальных образова­ний; экзаменационные комиссии при органах юстиции (принятие квалификаци­онного экзамена на должность судьи); органы записи актов гражданского состояния (ЗАГС) при органах юстиции 2. Управление детарнатодг; нотариаль­ ные палаты (руководство частными нотариусами): Министерство юстиции (руководство государственными нотари­ альными конторами и определенное воз­ действие нз частных нотариусое) 3. Управление адвокатурой: коллегии адвокатов (общественная организация) руководят юридическими консультаци­ ями

Рис. 4.4. Государственное управление административно-политической сферой

198

Глава 4. Административное право

§ 4. Государственная служба 1 9 9

ние. Слово «служащий» в основном определялось по контрасту с понятием «рабочий» и обозначало работника не физического, а умственного труда, труд которого связан с созданием духовных ценностей, оказанием социальных услуг населению. Соответст­венно государственным служащим считался такой работник, ко­торый осуществлял свои функции на государственном предпри­ятии, в учреждении и т. п. Таким образом, почти все работники нефизического труда оказывались государственными служащи­ми. В настоящее время такое определение государственного слу­жащего потеряло смысл, так как граница между рабочим и слу­жащим в этом понимании все более оказывается размытой, труд рабочих и служащих во многом сближается. На сегодняшний день юридическая наука оперирует другим определением госу­дарственной службы и государственного служащего.

Государственная служба — это не просто работа по найму в государственном органе или в учреждении, а профессиональная деятельность по обеспечению полномочий органов государствен­ной власти Российской Федерации и субъектов РФ за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ.

Понятие и виды государственных должностей. Необходимо различать два понятия: должность и государственная долж­ность.

Должностью признается штатная единица организации, учре­ждения, которой соответствует служебное полномочие, опреде­ляемое кругом прав и обязанностей служащего, положенных ему по занимаемой должности. В теории выделяют следующие виды должностей. Во-первых, это должности представителей власти (лиц, которые, работая в государственных органах и учреждени­ях, наделены правом в пределах своей компетенции принимать решения, обязательные для исполнения неподчиненными им субъектами). Во-вторых, это должности, связанные с выполне­нием организационно-распределительных функций (функций по осуществлению руководства трудовым коллективом, участком работы и т. п.). В-третьих, это должности, связанные с осущест­влением административно-хозяйственных обязанностей (обя­занностей по управлению и распоряжению имуществом).

Но говорить о государственной службе позволяет осуществле­ние не любой должности, а только осуществление государствен-

2 0 0 Глава 4^s, Административное право

ных должностей, к ним относятся только должности в федераль­ных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в иных государственных органах с установ­ленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содер­жанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Все государственные должности можно подразделить на три категории:

1. 
   государственные должности категории А: должности, уста­новленные Конституцией РФ, федеральными законами, кон­ституциями и уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Фе­дерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.);
   
2. 
   государственные должности категории Б: должности, учре­ждаемые для непосредственного обеспечения исполнения пол­номочий лиц, занимающих должности категории А;
   
3. 
   государственные должности категории В: должности, учре­ждаемые государственными органами для исполнения и обес­печения их полномочий.
   

Статус лиц, занимающих должности категории А, отличает­ся большим своеобразием и регулируется Конституцией РФ, отдельными федеральными законами, конституциями, устава­ми субъектов РФ. Поэтому законодательство не относит испол­нение должностных обязанностей этих лиц к государственной службе. К государственной службе относится лишь исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государствен­ные должности группы Б и В.

Государственные должности государственной службы (долж­ности категории Б и В) законодательство подразделяет на опре­деленные группы:

1. 
   высшие государственные должности государственной служ­бы. Этой группе должностей соответствует квалификационный разряд действительного государственного советника Россий­ской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса;
   
2. 
   главные государственные должности государственной служ­бы(государственный советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, занимающие должности этих двух групп должны иметь высшее образование по специализации государ­ственных должностей;
   
3. 
   ведущие государственные должности государственной служ­бы (советник Российской Федерации 1-го, 2-го и 3-го класса);
   

§ 4. Государственная служба 201

4. 
   старшие государственные должности государственной службы (советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Лица, замещающие должности этих двух групп, могут иметь кроме высшего образования по специализации должно­сти еще и высшее образование по специальности «государст­венное управление»;
   
5. 
   младшие государственные должности государственной службы (референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса). Для замещения должности данной группы необходимо иметь среднее профессиональное образование по специализа­ции должностей.
   

Государственная служба может подразделяться на государст­венную службу в законодательных органах власти, исполни­тельных, судебных органах, а также в органах прокуратуры.

Принципы государственной службы. Деятельность любого госу­дарственного служащего должна определяться следующими ос­новными принципами, установленными законодательством Рос­сийской Федерации:

1. 
   верховенство Конституции РФ, законов Российской Феде­рации над иными нормативно-правовыми актами, должностны­ми инструкциями. Данный принцип появился в законодатель­стве как реакция на совершенно обратное положение, когда все регулировалось инструкцией, приказом, а закон становился «голым королем»;
   
2. 
   приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непо­средственное действие. Государственные служащие обязаны со­блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
   
3. 
   принцип равного доступа к государственной службе. Этот принцип не отрицает, однако, установления определенных тре­бований к способностям, профессиональной подготовке, возрас­ту, иногда к здоровью и др. Важно, чтобы не устанавливались требования к полу, расе, национальности, языку, социальному происхождению, имущественному положению, месту жительст­ва, отношению к религиозным и общественным объединениям и т. п. К сожалению, негласно этот принцип иногда нарушается;
   
4. 
   принцип обязательности для государственных служащих ре­шений, принимаемых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законом. Можно без преувеличения сказать, что на данном принципе строится вся деятельность государственного аппара­та, на его основе создаются иерархии, которые позволяют функ­ционировать государственным органам как единой системе;
   

202 Глава 4.-Административное право

5) принцип единства основных требований, предъявляемых к
государственной службе;

6) принцип гласности в осуществлении государственной
службы; .

7. 
   принцип ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение ли­бо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанно­стей. Данный принцип является ключевым звеном механизма обеспечения эффективного функционирования системы испол­нительной власти. Практика показывает, что главная причина сбоев в работе органов государственной власти заключается в безответственности чиновников. Реализация данного принципа требует создания эффективной системы контроля и надзора за деятельностью органов исполнительной власти;
   
8. 
   принцип внепартийности и внерелигиозности государствен­ной службы, отделения религиозных объединений от государст­ва. В системе государственной службы не допускается создание политических партий и движений, государственные служащие при исполнении своих обязанностей не связаны решениями политических и религиозных организаций. Кроме того, не до­пускается возложение отдельных государственных функций на религиозные или политические объединения.
   

Основы статуса государственных служащих. Статус государ­ственных служащих состоит из двух частей: общегражданские права и обязанности и служебные (рис. 4.6).



[ § 4. Государственная служба 203

Служе^:бные права и об^: язаннос^; ти не могут выходить за преде-I лы прав и обязанностей органа, где проходят службу государст-; венные служащие. Чаще всего права должностного лица одно­!. временно являются и его обязанностями, а осуществление этих i прав гарантируется государственным принуждением. Служеб-I ные права и обязанности каждого государственного служащего \ можно разделить на общие для всех служащих и специальные, \ т. е. такие права и обязанности, которые свойственны только | определенной должности и вытекают из полномочий конкрет-| ного государственного органа. Специальные права и обязанно­^! сти определяются в законах, должностных инструкциях и т. п.

Служебные права, общие для всех госслужащих. Государст­венный служащий имеет право на: , • посещение в установленном порядке для исполнения \ должностных обязанностей предприятий, учреждений и орга-. низаций независимо от форм собственности; ? • принятие решений и участия в их подготовке в соответст-; вии с должностными обязанностями;

; • участие по своей инициативе в конкурсе на замещение ва-• кантной государственной должности государственной службы;

• 
  продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;
  
• 
  ознакомление со всеми материалами своего личного дела (на каждого служащего заводится личное дело, где отражаются все этапы прохождения им государственной службы);
  
• 
  пенсионное обеспечение с учетом стажа работы;
  
• 
  проведение по его требованию служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоин­ство;
  
• 
  обращение в суд для разрешения споров, связанных с го­сударственной службой, и др.
  

Основные служебные обязанности, общие для всех госслужа­щих. Государственный служащий обязан:

• обеспечивать поддержку конституционного строя и реали­
зацию законов, соблюдая при этом Конституцию РФ;

• • добросовестно исполнять должностные обязанности;

• 
  обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных инте­ресов граждан;
  
• 
  исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоя­щих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пре­делах их полномочий, за исключением незаконных;
  

204 Глава 4. Административное право

• 
  своевременно рассматривать обращения граждан, юриди­ческих лиц, государственных и муниципальных органов и при­нимать по ним решения;
  
• 
  поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих должностных обязанностей;
  
• 
  хранить государственную и иную охраняемую законом тайну;
  
• 
  представлять в органы налоговой службы при поступлении на госслужбу и ежегодно сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности и т. д.
  

Общегражданские права и обязанности государственных слу­жащих являются предметом изучения науки конституционного права. В рамках административного права рассматривается лишь один аспект этой проблемы: ограничения, налагаемые на государственных служащих. Они устанавливаются в интересах эффективной работы государственного аппарата. Государствен­ный служащий не вправе:

• 
  заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической;
  
• 
  быть депутатом представительного органа Российской Фе­дерации, субъекта РФ, муниципального образования;
  
• 
  заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; на время прохождения госслужбы госслужащий обязан передавать в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (акции) в уставном фонде коммерческих юридических лиц;
  
• 
  состоять членом органа управления коммерческой органи­зации, если это не следует из его служебных обязанностей;
  
• 
  использовать в неслужебных целях имущество, денежные средства, принадлежащие государству, служебную информа­цию;
  
• 
  получать гонорары за публикации и выступления в качест­ве госслужащего;
  
• 
  получать от физических и юридических лиц вознагражде­ния, связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию (подарки, денежные воз­награждения, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и т. д.);
  
• 
  принимать без разрешения Президента РФ награды, по­четные и специальные звания иностранных государств, между­народных и иностранных организаций;
  

§ 4. Государственная служба 2 0 5

• использовать свое служебное положение в интересах по­литических партий, общественных, религиозных объединений для пропаганды отношения к ним.

Существуют и другие ограничения.

В качестве мер дисциплинарной ответственности законода­тельство предусматривает замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение. В случае испол­нения отданного ему неправомерного распоряжения госслужа­щий не несет ответственности только в том случае, если до его выполнения получит письменное подтверждение отданного распоряжения (кроме случаев, когда его исполнение влечет ад­министративную или уголовную ответственность).

Прохождение государственной службы. Прохождение госу­дарственной службы включает несколько этапов.

Поступление на госслужбу. Законодательством установлен принцип равного доступа к государственной службе. Право по­ступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком. Определен­ные требования предъявляются к уровню подготовки, стажу, возрасту, здоровью. Предусматривается перечень ситуаций, ко­гда гражданин не может быть призван на государственную службу: недееспособность, ограниченная дееспособность; ре­шение суда, запрещающее занимать определенные должности; наличие заболевания, препятствующего исполнению должност­ных обязанностей; близкое родство или свойство с государст­венным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного другому; наличие гражданства иностранного государства и др.

Способом замещения государственной должности государ­ственной службы является назначение, т. е. юридический акт компетентного государственного органа или должностного ли­ца, определяющий момент официального возложения на слу­жащего прав и обязанностей, соответствующих занимаемой должности. В ряде ситуаций акт назначения может состояться только в случае успешного прохождения конкурса на замеще­ние вакантной должности либо в форме конкурса документов, когда конкурсная комиссия оценивает участников конкурса на основании документов об образовании, о прохождении госу­дарственной службы, другой трудовой деятельности и др., либо в форме конкурса-испытания на соответствующую государст­венную должность.

2 0 6 Глава 4. Административное право

После назначения на должность гражданин заключает тру­довой договор на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет.

Прохождение госслужбы. При прохождении государственной службы на гражданина распространяются нормы трудового права с особенностями, установленными Федеральным зако­ном о госслужбе. Так, закон устанавливает в качестве обяза­тельного требования прохождение госслужащим аттестации не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года.

Прекращение госслужбы. Законодательство предусматривает расширенный по сравнению с трудовым законодательством пе­речень оснований для увольнения госслужащего по инициативе руководителя государственного органа. Так, кроме оснований, предусмотренных ТК РФ, руководитель может уволить госслу­жащего в следующих случаях:

• 
  достижение госслужащим предельного возраста нахожде­ния на госслужбе (он установлен в 60 лет);
  
• 
  прекращение гражданства Российской Федерации;
  
• 
  несоблюдение обязанностей и ограничений, установлен­ных для госслужащего;
  
• 
  разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны;
  
• 
  возникновение обстоятельств, препятствующих поступле­нию на госслужбу.
  

§ 5. Правовые акты в сфере управления

Понятие правовых актов управления. Правовым актам управ­ления присущи следующие признаки:

правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме то­го, любых других актов, обладающих более высокой юридиче­ской силой;

правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точ­нее — предписания, носит императивный и обязательный харак­тер, определяет правила должного поведения людей. При несо­блюдении этого акта применяются меры государственного прину­ждения (например, меры административной ответственности);

§ 5. Правовые акты в сфере управления 207

правовой акт управления издается только полномочным орга­ном государственного управления и от имени государства, а пото­му носит официальный характер;

правовой акт управления оформляется установленным спо­собом. По форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест ин­спектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия;

основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юри­дических последствий. Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управле­ния, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.

Правовой акт управления — это основанное на законе одно­стороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данно­го органа, направленное на установление правовых норм или воз­никновение, изменение или прекращение административных пра­воотношений в целях реализации задач и функций государствен­ного управления.

Виды правовых актов управления. Основанием для классифи­кации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на норматив­ные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила пове­дения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т. е. ориенти­рованы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (напри­мер, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отно­шений в сфере государственного управления, т. е. иметь право­охранительный характер.





2 0 8 Глава 4. Административное право

Рис. 4.7. В и д ы нормативных актов

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному орга­ну это чаще всего регулируется положением об этом органе. Каждый вид органа исполнительной власти издает акты опре­деленного вида (рис. 4.7).

Индивидуальные акты управления также являются юридиче­скими актами, но они направлены на возникновение, измене­ние и прекращение административных правоотношений. Дан­ные акты носят правоприменительный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о на­значении на должность, постановление о наложении админист­ративного взыскания и т. п.).

Смешанные акты управления — это такие акты, в которых пе­реплетаются нормы и индивидуальные установления (например, - акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, и в нем же назначается руководитель этого органа).

Действие правовых актов управления. Действующим является такой правовой акт, который обладает юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Этот момент может быть определен в самом акте: акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и др>

§ 5. Правовые акты в сфере управления 209

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном зако­ном порядке. Сомнение в законности акта не является основа­нием для его неисполнения. Правовые акты должны отвечать определенным требованиям, при несоблюдении которых акт не может иметь юридическую силу.

1. Основное требование, которому должен удовлетворять
акт, — это требование законности, содержание которого состав­
ляют следующие моменты:

• 
  акт должен соответствовать Конституции РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, при­чем как по существу, так и по целям. Например, нельзя при­знать законным акт, вводящий карантин на определенной тер­ритории для ограничения вывоза сельскохозяйственной про­дукции (несоответствие цели);
  
• 
  акт должен быть принят в пределах компетенции органа, его издавшего;
  
• 
  акт не должен нарушать законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций.
  

2. 
   Правовой акт управления должен быть принят в установ­ленном законом порядке, при его принятии должны быть соблю­дены процессуальные правила издания акта.
   
3. 
   Правовой акт управления должен быть принят в установ­ленной законом форме (акт должен иметь официальное наимено­вание, обязательные реквизиты — печати, подписи и т. п.).
   

В том случае, если акт не удовлетворяет перечисленным тре­бованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отме­ны — путем принятия нового правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для устранения недостатков акта воз­можна не полная его отмена, а лишь изменение, которое проис­ходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

В некоторых случаях при оспаривании правовых актов (об­жаловании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнитель­ной власти субъектов РФ по мотивам противоречия Конститу-

210 Глава 4. Административное право

ции РФ), а также в результате действия правового автоматизма (например, протест прокурора автоматически приостанавливает решение начальника уголовно-исправительного учреждения — колонии, тюрьмы и др.).

§ 6. Административные правонарушения

Понятие и основные черты административной ответственности.

Чтобы нормы права могли быть реализованы, необходимо их подкрепить угрозой применения государственного принужде­ния. Административно-правовые нормы в этом смысле не явля­ются исключением. Ключевое значение в системе мер админи­стративного принуждения принадлежит мерам административ­ной ответственности. Однако административное принуждение не сводится к мерам административной ответственности. Выде­ляют также административно-предупредительные меры. Основ­ной их целью является предупреждение возможных правонару­шений, которые носят принудительно-профилактический ха­рактер (проверка, досмотр вещей, личный досмотр, проверка. документов, введение карантина и др.). Кроме того, выделяют административно-пресекательные меры, которые направлены на прекращение противоправных деяний, предотвращение их последствий (требование прекратить противоправное поведе­ние, применение физической силы, специальных средств, ору­жия, административное задержание и др.).

Административная ответственность — вид юридической ответ­ственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение.

Административная ответственность устанавливается зако­ном и подзаконными актами. Некоторые общие положения со­держит Конституция РФ. Важнейшим актом, устанавливаю­щим административную ответственность и регулирующим по­рядок ее применения, является Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), состоящий из Общей, Особенной частей и Процессуальной части.

В Общей части закрепляется сам институт административ­ной ответственности, административные взыскания и общие правила их назначения.

§ 6. Административные правонарушения 211

В Особенной части предусмотрен перечень составов админи­стративных правонарушений, за которые устанавливается опре­деленное административное взыскание. Сразу необходимо от­метить, что этот перечень является открытым: дело в том, что правом принимать решения, предусматривающие администра­тивную ответственность, обладают, кроме федеральных органов государственной власти, также представительные и исполни­тельные органы власти субъектов РФ, органы местного само­управления в пределах своей компетенции (например, по во­просам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями).

В Процессуальной части фиксируются органы и порядок рас­смотрения дел об административных правонарушениях, а также исполнение административных санкций (эти вопросы излага­ются в части третьей настоящего учебника «Процессуальное право»).

Понятие административного правонарушения. Основанием ад­министративной ответственности признаются административ­ные правонарушения.

Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, соб­ственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосто­рожное) действие или бездействие физических или юридических лиц, за которое законодательством предусмотрена административ­ная ответственность.

Укажем основные признаки административного правонару­шения.

1. Административное правонарушение — это прежде всего
деяние, имеющее выражение вовне в виде действия (активное по­
ведение) или бездействия (пассивное поведение). Мысли, убежде­
ния, психические процессы не составляют правонарушения.
Кроме того, у лиц должен быть хоть какой-то выбор между ан­
тисоциальным и правомерным поведением, иначе говорить о
наличии деяния нельзя. Не образует деяния также и неконтро­
лируемое телодвижение.

2. Административное правонарушение — это антисоциальное
деяние. В науке существует спор по поводу природы админист­
ративных правонарушений: являются ли они общественно
вредными или общественно опасными. По существу, админи-
о Основы российского права

212 Глава 4. Административное право ;

стративный проступок есть общественно опасное деяние, кото- • рое отличается от преступления лишь характером и степенью общественной опасности, о чем свидетельствует постоянный обмен составами между административным и уголовным пра­вом в форме криминализации и декриминализации деяний. Об этом же свидетельствует привлечение к уголовной ответствен­ности за некоторые повторные деяния, за которые ранее при­менялась административная ответственность.

Антисоциальность административных проступков проявля­ется в том, что они наносят вред общественным отношениям. Характер и степень антисоциальности деяний определяются объектом посягательства, качественным содержанием и вели­чиной ущерба, особенностями способа посягательства, формой и степенью вины, местом, временем совершения правонаруше­ния и др. Личность правонарушителя не влияет на степень об­щественной опасности правонарушения, однако является осно­ванием для индивидуальности наказания.

По признаку отсутствия признака антисоциальности деяние, совершенное в состоянии крайней необходимости, не считает­ся правонарушением.

Крайней необходимостью признается действие', совершенное для устранения опасности, непосредственно угрожающей лич­ности или другим лицам, а также интересам общества и госу­дарства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами. Здесь важно лишь, чтобы причиненный вред был менее значительным, чем вред предотвращенный. Например, водитель в случае затора на дороге выезжает на встречную по­лосу, чтобы скорее доставить тяжелобольного.

Данное деяние является общественно полезным, а потому не относится к разряду административных правонарушений.

3. 
   Административное правонарушение — это противоправное деяние. Это означает, что данное деяние нарушает нормы пра­ва, причем не только административного, но и любой другой отрасли, за нарушение которых предусмотрена административ­ная ответственность. Еще раз следует подчеркнуть, что КоАП (в отличие от УК) не содержит исчерпывающего перечня адми­нистративно-противоправных деяний.
   
4. 
   Административное правонарушение — это виновное (умыш­ленное или неосторожное) деяние.
   

Состав административного правонарушения. Признаки админи­стративного правонарушения нужно отличать от состава право­нарушения. Только при наличии состава правонарушения может

§ 6. Административные правонарушения 213

быть положительно решен вопрос о привлечении лица к админи­стративной ответственности. Случаются ситуации, например без­билетный проезд в общественном транспорте двенадцатилетним мальчиком, когда деяние удовлетворяет всем признакам админи­стративного правонарушения, однако отсутствует состав право­нарушения (в данном случае отсутствует субъект). Поэтому перед тем, как привлекать лицо к административной ответственности, необходимо убедиться в наличии всех элементов состава админи­стративного правонарушения {рис. 4,8).

Состав административного правонарушения — это совокуп­ность закрепленных нормативно-правовыми актами признаков (элементов), наличие которых может повлечь применение мер ад­министративной ответственности.

1. Объект административного правонарушения — это общест­венные отношения, урегулированные нормами права и охра­няемые мерами административной ответственности, на кото­рые посягает административный проступок. Причинение ущер­ба общественным отношениям возможно путем:

причинения вреда субъекту общественных отношений (напри­мер, доведение'несовершеннолетних до состояния опьянения);

воздействия на вещь, по поводу которой возникло общест­венное отношение (уничтожение полезной для леса фауны);



устранения себя из общественного отношения, что влечет неисполнение обязанностей (нарушение сроков подачи налого­вой декларации). ,

214 Глава 4: Административное право

2. Объективная сторона административного правонаруше­
ния — это действие или бездействие, которое запрещено нор­
мами административного или иных отраслей права и за кото­
рое установлена административная ответственность. Действие
предполагает активное поведение, в основе которого лежит
сознательное телодвижение. Рефлекторные движения свиде­
тельствуют об отсутствии состава административного правона­
рушения. Бездействие — это пассивное поведение, в основе
которого лежит неисполнение какой-либо обязанности, выте­
кающей из закона, из других нормативно-правовых актов. Не­
обходимо отметить, что в КоАП предусмотрено много право­
нарушений, основанных на неисполнении обязательных пра­
вил.

В некоторых случаях необходимо наступление общественно вредных последствий. О присутствии объективной стороны здесь можно говорить лишь при наличии причинно-следственной связи между деянием и последствиями.

Иногда законодательство связывает наступление админист­ративной ответственности с такими признаками, как неодно­кратность, повторность.

Неоднократность — это совершение однородного деяния не­сколько раз. Важно понимать, что неоднократные деяния в дан­ном случае составляют не несколько, а одно административное правонарушение. В том случае, если совершается несколько од­нородных деяний, каждое из которых в отдельности образует со­став административного проступка, принято говорить о повтор­ное™.

Повторность — это совершение одним и тем же лицом в те­чение года однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному взысканию.

3. Субъект административного правонарушения. Меры админи­
стративной ответственности могут быть применены как к граж­
данам РФ, так и к иностранным гражданам и лицам без граж­
данства. Возраст административной ответственности установ­
лен в 16 лет.

Не подлежит административной ответственности лицо, ко­торое во время совершения противоправного действия либо бездействия находилось в состоянии невменяемости, т. е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий или руководить ими вследствие хронического или временного психического расстройства, слабоумия или

§ 6. Административные правонарушения 215

иного болезненного состояния психики (подробнее о невме-. няемости см. гл. 13).

В законодательстве установлены следующие ограничения ад­министративной ответственности:

а) прежде всего это ограничения, касающиеся администра­
тивного ареста: он не может быть применен к беременным
женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к
лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам I и II групп. Кроме
того, к лицам, для которых охота или рыболовство является ос­
новным источником существования, не могут применяться воз­
мездное изъятие и конфискация огнестрельного оружия, бое­
вых припасов и других орудий, а также лишение права охоты.
За редким исключением не может применяться к лицам, кото­
рые пользуются транспортным средством в связи с инвалидно­
стью, такая санкция, как лишение права управления транс­
портным средством;

б) военнослужащие и призванные на сборы военнообязан­
ные несут ответственность за административные правонаруше­
ния по дисциплинарным уставам. К указанным лицам не могут
быть применены такие санкции, как административный арест,
а к военнослужащим, кроме того, и штраф;

в) ограничения административной ответственности в виде
ареста устанавливаются для судей, прокуроров, депутатов пред­
ставительных органов власти и др.;

г) административная ответственность не может применяться
к иностранным гражданам, обладающим дипломатическим им­
мунитетом.

4. Субъективная сторона административного правонарушения показывает психическое отношение к деянию и последствиям. К административной ответственности применимо классическое определение форм вины {рис. 4.9). Хотя в КоАП умысел и неос­торожность не дифференцируются, на практике при назначе­нии административного наказания это учитывается.

Деяние считается совершенным с п р я м ы м умыслом, если ли­цо сознавало антисоциальность своего действия или бездейст­вия, предвидело его общественно опасные последствия и жела-* ло их наступления (например, принуждение к отказу ох забас­товки).

Налицо наличие косвенного умысла, когда лицо сознавало антисоциальный характер своего деяния, предвидело его об­щественно опасные последствия, но, хотя и не желало, созна-





216 Глава 4. Административное право

Рис. 4.9. Формы вины

тельно допускало их наступление (например, безбилетный проезд).

Неосторожность в форме самонадеянности (или легкомыс­лие) присутствует в том случае, когда лицо предвидело возмож­ность наступления последствий своего общественно опасного деяния, но легкомысленно рассчитывало их предотвратить (на­пример, завершение проезда перекрестка на красный сигнал светофора).

В том же случае, когда лицо не предвидело возможность на­ступления таких последствий, но могло и должно было их предвидеть, принято говорить о неосторожности в форме не­брежности (например, торговля с рук в неустановленных мес­тах).

Если же лицо не могло или не должно было предвидеть на­ступление последствий, речь идет об отсутствии вины, а следо­вательно, административного правонарушения.

Виды административных правонарушений. Достаточно боль­шое количество составов административных правонарушений содержит Особенная часть КоАП, однако, как уже было сказа­но, перечень этот далеко не исчерпывающий, так как, во-пер­вых, значительное число составов административных проступ­ков предусмотрено в специальных нормативных актах, а во-вторых, органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований обладают правом нормотворчества в этой сфере.

Административные правонарушения можно разделить на че­тыре группы (рис. 4.10—4.13).

§ 6. Административные правонарушения

217

218

Глава 4. Административное право

§ 7. Административные взыскания 219

§ 7. Административные взыскания

Административное взыскание — это мера государственного принуждения (мера ответственности), применяемая от имени госу­дарства по решению уполномоченных органов к лицу, совершив­шему административное правонарушение.

Применение административного взыскания преследует сле­дующие цели:

воспитание лица, совершившего административное право­нарушение;

предупреждение совершения новых правонарушений самим правонарушителем (специальная превенция);

предупреждение совершения новых правонарушений други­ми лицами (общая превенция).

Административное взыскание не может иметь своей целью:

унижение человеческого достоинства физического лица;

причинение ему физических страданий;

нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

Административное право пытается воздействовать на право­нарушителя разными методами. Прежде всего используется ме­тод морального воздействия, затем — материального. Кроме того, в наиболее серьезных случаях правонарушитель может быть ли­шен отдельных прав. Достаточно часто административное взы­скание сочетает в себе эти методы.

За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные взыскания:

• 
  предупреждение;
  
• 
  штраф;
  
• 
  возмездное изъятие предмета или орудия административ­ного правонарушения;
  
• 
  конфискация предмета или орудия административного правонарушения;
  
• 
  лишение специального права, предоставленного данному гражданину (права управления транспортным средством, права охоты);
  
• 
  дисквалификация;
  
• 
  административный арест;
  
• 
  административное выдворение за пределы Российской Фе­дерации иностранного гражданина или лица без гражданства.
  

220 Глава 4. Административное право

Перечень административных взысканий составлен по прин­ципу перечисления от менее тяжкого к более тяжкому. Все ука­занные взыскания могут применяться в качестве основных, а такие, как возмездное изъятие, конфискация предметов, адми­нистративное выдворение, кроме того, и в качестве дополни­тельных административных взысканий.

Законами Российской Федерации могут быть установлены и другие виды административных взысканий.

Предупреждение является административным взысканием, оказывающим в основном моральное воздействие. Кроме того, возможна иная смысловая нагрузка предупреждения: иногда государственные органы в предупреждении разъясняют проти­воправный характер действий нарушителя, который для него неочевиден. Данный вид административных взысканий приме­няется за совершение незначительных административных право­нарушений и может налагаться только путем издания письмен­ного постановления. Устные предупреждения, которые должно­стные лица делают гражданам, хотя и оказывают определенное моральное воздействие, не могут рассматриваться как админи­стративное взыскание. Юридическое значение предупреждения в основном заключается в том, что оно является основанием для последующего применения административного взыскания по признаку повторное™.

Штраф — это денежное взыскание в пользу государства, налагаемое в качестве взыскания за административное право­нарушение. Данная мера ответственности наиболее распро­странена в административном праве, так как она, с одной сто­роны, отличается оперативностью исполнения, а с другой — воздействует на материальные интересы нарушителя, что чаще всего не является безразличным для него. Административный штраф выражается в величине, кратной минимальному размеру месячной оплаты труда, а также в величине, кратной стоимо­сти похищенного, утраченного, поврежденного имущества, либо размеру незаконного дохода, полученного в результате админи­стративного правонарушения (например, сумме неуплаченных налогов).

Штраф устанавливается в пределах от 1/10до 25 минималь­ных размеров оплаты труда (МРОТ) на граждан, на должност­ных лиц — до 50 МРОТ, а на юридических лиц — 1000 МРОТ. Штраф, исчисляемый в зависимости от стоимости похищенно­го, утраченного, поврежденного имущества либо размера незакон­ного дохода, полученного в результате административного пра-

§ 7. Административные взыскания 221

вонарушения, не может превышать трехкратный их размер. В исключительных случаях в связи с выполнением обяза­тельств, вытекающих из международных договоров, и особой необходимостью усиления административной ответственности законами Российской Федерации может быть установлен штраф в большем размере.

Возмездное изъятие предмета, являвшегося орудием соверше­ния или непосредственным объектом административного пра­вонарушения, состоит в его принудительном изъятии и после­дующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятого предмета. Возмездное изъятие огнестрельного оружия и боевых припасов не может применяться к лицам, для которых охота является основным источником существования. Законодатель очень редко использует эту меру в качестве санкции за админи­стративные правонарушения.

Конфискация" предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правона­рушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован мо­жет быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя. Однако, иногда допускаются исключения из этого правила, например, в случае конфискации предметов контра-эанды. Законодательством предусмотрен перечень предметов, не подлежащих конфискации. Кроме того, не может приме­няться конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов к лицам, для которых охота является основным источником су­ществования.

Лишение специального права, предоставленного данному гра­жданину специальным индивидуальным правовым актом, в слу-те грубого и систематического нарушения порядка его исполь­зования. Речь идет о праве управления транспортными средст­вами и о праве охоты. Очень близко к лишению специального трава стоит такая мера ответственности, как аннулирование или дриостановление лицензии. Однако в этом случае срок не ука­зывается. По общему же правилу лицо может быть лишено спе-диального права на срок от одного месяца до двух лет.

Не могут быть лишены права охоты лица, для которых охота лвляется основным источником существования. Кроме того, не могут быть лишены водительских прав лица, которые пользу­ются транспортным средством в связи с инвалидностью, за ис­ключением случаев наиболее грубых нарушений.

222 Глава 4. Административное право

Дисквалификация — это новый вид административных санк­ций и заключается он в лишении физического лица права управлять юридическим лицом: единолично, в составе его ис­полнительного (правления, дирекции) или контролирующего (совета директоров) органа. Дисквалификация устанавливается на срок от шести месяцев до трех лет.

Административный арест может применяться только в ис­ключительных случаях и только по решению суда. Такой вид административного взыскания целесообразен только в тех слу­чаях, когда исчерпаны все другие возможности воздействия на нарушителя. Срок административного ареста не может превы­шать 15 суток, однако в условиях чрезвычайного положения этот предел увеличивается до 30 суток.

Административный арест не может применяться к бере­менным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, к лицам, не достигшим 18 лет, к инвалидам I и II групп.

Административное выдворение за пределы Российской Федера­ции иностранных граждан и лиц без гражданства введено не так давно, в 1995 г., хотя фактически использовалось и ранее. Зако­нодательство предусматривает два способа административного выдворения:

• 
  самостоятельный выезд выдворяемых из Российской Фе­дерации под контролем соответствующих органов;
  
• 
  принудительное перемещение указанных лиц через Госу­дарственную границу РФ за пределы Российской Федерации.
  

Законодательство отдает преимущество второму способу вы­дворения, так как первый может применяться только в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Наложение административного взыскания. Здесь существуют следующие правила.

Во-первых, административное взыскание может быть нало­жено только на лицо; которое совершило административное пра­вонарушение. Другими словами, только тогда лицо может быть привлечено к административной ответственности, когда в его действиях установлен состав проступка.

Во-вторых, при наложении административного взыскания должен соблюдаться принцип законности. Это означает, что взы­скание за административное правонарушение налагается в пре­делах, установленных нормативным актом, предусматривающим ответственность за совершенное правонарушение. В принципе

-§ 7. Административные взыскания 2 2 3

орган, привлекающий нарушителя к административной ответ­ственности, не может налагать взыскание ниже низшего преде­ла, установленного статьей, предусматривающей ответствен­ность. Однако в тех случаях, когда совершенное правонаруше­ние малозначительно, а лицо, его допустившее, не является закоренелым правонарушителем и активно проявляет раская­ние, орган (должностное лицо), уполномоченный решать дело, может освободить нарушителя от административной ответст­венности и ограничиться устным замечанием, которое, как из­вестно, не является административным взысканием и не влечет за собой никаких правовых последствий. Кроме того, требова­ние принципа законности означает, что принять решение о на­ложении административного взыскания может только орган, полномочный в соответствии с законом разбирать дело об адми­нистративном правонарушении. При этом должны соблюдаться все правила производства по делам об административных право­нарушениях.

В-третьих, при привлечении лица к административной от­ветственности должен соблюдаться принцип индивидуализации взыскания. Это означает, что лицо, полномочное наложить ад­министративное взыскание, обязано учитывать характер допу­щенного правонарушения, его последствия, личность правонаруши­теля, форму и степень его вины, его имущественное, семейное по­ложение и другие обстоятельства дела и определить такое взыскание, которое наилучшим образом будет соответствовать цели воспитания и исправления правонарушителя. Замечено, что излишне мягкое наказание стимулирует повторение допу­щенных правонарушений, возникновение ощущения безнака­занности, а излишне суровое — чувство несправедливости и произвола административных органов, что в конечном счете также провоцирует новые правонарушения. В правовом пре­ломлении принцип индивидуализации ответственности прояв­ляется в перечне обстоятельств, смягчающих и отягчающих от­ветственность за административное правонарушение, а также в возможности освобождения от административной ответствен­ности.

Обстоятельствами, смягчающими ответственность за админи­стративное правонарушение, признаются:

• 
  раскаяние виновного;
  
• 
  предотвращение виновным вредных последствий правона­рушения;
  

224 Глава 4. Административное право

• 
  добровольное возмещение ущерба или устранение причи­ненного вреда;
  
• 
  совершение правонарушения под влиянием сильного ду­шевного волнения либо при стечении тяжелых личных или се­мейных обстоятельств;
  

• 
  несовершеннолетний возраст;
  

• 
  совершение правонарушений беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка.
  

Этот перечень является открытым: законодательством и правоприменителями могут быть признаны смягчающими и другие обстоятельства.

Перечень обстоятельств, отягчающих ответственность, явля­ется закрытым и может быть изменен только законом Россий­ской Федерации. Обстоятельствами, отягчающими ответствен­ность за административные правонарушения, признаются:

• 
  продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных лиц прекратить его;
  
• 
  повторное в течение года совершение однородного право­нарушения, за которое лицо уже подвергалось административ­ному взысканию;
  

• 
  вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;
  
• 
  совершение правонарушения группой лиц;
  

• 
  совершение правонарушения в условиях стихийного бед­ствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
  
• 
  совершение правонарушения в состоянии опьянения. Од­нако, если административный проступок не был обусловлен та­ким состоянием, правоприменитель с учетом конкретных об­стоятельств может не признать данное обстоятельство отягчаю­щим.
  

Освобождение от административной ответственности. Лицо может быть освобождено от административной ответственно­сти по основанию малозначительности, о чем было сказано выше.

При совершении лицом двух и более административных право­нарушений по общему правилу административное взыскание на­лагается за каждое правонарушение в отдельности. Однако если дела об этих правонарушениях одновременно рассматриваются одним и тем же органом, то взыскание налагается в пределах санкции, установленной за более серьезное нарушение, допу­щенное этим лицом.

Обстоятельством, препятствующим привлечению виновного к ответственности, может быть истечение сроков наложения ад-

§ 1. Понятие финансового права 2 2 5

министративного взыскания. По общему правилу администра­тивное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения.

Лицо, подвергнутое административному взысканию, кото­рое в течение года со дня окончания исполнения взыскания не совершило нового административного правонарушения, счита­ется не подвергавшимся административному взысканию.

---

Скачать файл (1229.6 kb.)

Поиск по сайту:  

---